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Il testo integrale dell’intervento della senatrice Lanzillotta

Cari colleghi,

da giorni vengo indicata come l’ago della bilancia per la delicata decisione che la Giunta si accinge ad adottare: non so se questo sarà vero, ma comunque, sento su di me una grande responsabilità istituzionale e politica. Anche se, devo dire, che la questione è del tutto sopravvalutata e questa sopravalutazione della modalità di votazione tende purtroppo ad accreditare presso l’opinione pubblica l’idea, sicuramente infondata ma certo molto negativa, che il voto segreto possa nascondere torbide manovre. Tanto che, molto opportunamente e del tutto comprensibilmente, il Presidente Berlusconi  ha ieri invocato il voto palese .

 

Vista anche la particolare responsabilità che viene fatta gravare su di me ho approfondito e sceverato il tema, anch’io con assoluta umiltà Presidente Nitto Palma, anche utilizzando la mia modestissima esperienza di funzionario parlamentare. Con la piena consapevolezza del ruolo della Giunta e dell’autonomia dei singoli componenti.

 

Preliminarmente, a commento della interessante disamina storica svolta dalla relatrice – che ringrazio insieme al relatore Russo per la ricchezza degli elementi che ha portato alla riflessione – in epoca repubblicana l’orientamento istituzionale si è evoluto da una netta preferenza per il voto segreto (quale strumento di protezione del parlamentare dal controllo e dall’invadenza di un potere autoritario vuoi del Governo, vuoi  dei partiti) verso una limitazione dell’area del voto segreto ristretta alle decisioni rientranti nella sfera della libertà di coscienza, decisioni da sottrarre alla disciplina di partito (comma 4, art. 113), ovvero alle decisioni su persone che in quanto coinvolgenti valutazioni discrezionali su fatti in nome dei quali altri poteri possono limitare o condizionare l’esercizio delle prerogative del singolo parlamentare; ovvero, ancora, quando sono in gioco, come nelle elezioni a schede, valutazioni che attengono alle qualità professionali o morali di candidati a cariche di competenza parlamentare. La progressiva restrizione dell’area del voto segreto, culminata con la riforma del 1988, si  è sviluppata insieme alla crescente richiesta di trasparenza e di accountability delle decisioni politiche da parte dell’opinione pubblica.

E questo processo conferma la saggezza di non aver costituzionalizzato il voto segreto ma di avere demandato la relativa disciplina ai regolamenti parlamentari, strumenti più flessibili e adattabili ai mutamenti della cultura politico-istituzionale.

 

Nel caso di specie:

 

1)    Il Senato è chiamato ad applicare per la prima volta la legge Severino in materia di decadenza, istituto non disciplinato dalla Costituzione e, per quanto concerne i regolamenti parlamentari, trattato dall’articolo 2, comma2, del Regolamento della Giunta delle elezioni della Camera. La deliberazione sulla decadenza rientra nella categoria delle deliberazioni in materia di ineleggibilità e di incompatibilità ma non è identificabile con esse in quanto da queste le distingue il carattere di mero accertamento della sussistenza di un fatto presupposto. A parziale differenza delle deliberazioni in materia di ineleggibilità e di  incompatibilità che coinvolgono una valutazione dei fatti presupposti.

 

2)    Per quanto riguarda le deliberazioni teoricamente assimilabili alla decadenza, specificamente trattate dall’articolo 135 ter del Regolamento del Senato, non vi è una specifica norma regolamentare  in ordine alla modalità di votazione. E’ stato quindi applicato in via di pura prassi, senza neppure un fondamento interpretativo,  l’articolo 113 del Regolamento,  facendo rientrare   tali deliberazioni tra quelle riguardanti persone, per le quali è previsto il voto segreto.

 

 

3)    Il punto su cui oggi dobbiamo interrogarci non riguarda in generale l’applicazione dell’articolo 113 ma è se  la deliberazione prevista dalla Severino abbia ad oggetto la persona ovvero la legittimità delle condizioni personali del singolo senatore ai fini dell’appartenenza all’Assemblea, condizioni dalle quali dipende anche la legittima composizione  del Senato. Se, quindi, come diceva Bruno, siamo dentro o fuori l’art. 113. E proprio la sentenza della Corte d’Appello di Milano di cui ieri si è discusso ribadisce che la decadenza prevista dalla Severino attiene allo status del parlamentare.

 

4)    Tale questione, e cioè quale sia la natura e l’oggetto della deliberazione in materia di decadenza, nell’ambito dell’ordinamento parlamentare è affrontata in modo diretto, come si è detto, solo dal Regolamento della Giunta delle elezioni della Camera che, all’articolo 2, comma  2 stabilisce che le deliberazioni nelle materie suddette  (cioè ineleggibilità, incompatibilità e “decadenza”)  “non costituiscono votazioni su persone”.  Ne discende, continua la medesima disposizione Reg.G.Elez. Camera, che esse sono assunte a scrutinio palese . Sia  il Regolamento della Camera, che  quello del Senato, prevedono come si è detto che il voto segreto si applichi alle votazioni riguardanti persone. Il Regolamento del Senato, come ha ricordato ieri il Presidente Donato Bruno,  aggiunge un “comunque”, che ovviamente va riferito a tutte le fattispecie in cui  ricorra il presupposto della votazione su persone. Ora è pur vero che tale qualificazione delle votazioni in materia di decadenza è inserita in una norma del Regolamento della Camera, ma è altrettanto vero che l’ordinamento parlamentare, pur nella differenziazione tra Camera e Senato, ha una sua unitarietà di principi fondamentali e che, quindi, le norme del Reg. Camera, specie in assenza di norme positive del Reg. Senato ( e abbiamo visto che l’art. 135ter nulla dice al riguardo), non può non essere utilizzato come una chiave ermeneutica anche per il Regolamento del Senato. (art.12 delle preleggi)

 

5)    La prassi al Senato nei casi assimilabili alla decadenza   è prevalentemente nel senso del voto segreto.

 

6)    Tuttavia l’applicazione  del voto segreto su deliberazioni riguardanti  persone non è stata uniforme ed assoluta: infatti  le dimissioni dei senatori, dove sarebbe ben più forte l’esigenza di garantire l’autonomia e la libertà del voto del singolo senatore,  furono votate a scrutinio palese fino al 1990 . A partire da quella data si mutò la prassi votando a scrutinio segreto le dimissioni non dovute a incompatibilità o ineleggibilità ma ad “altre” ragioni  personali: e ciò avvenne senza che  fosse mutata o esplicitata la disposizione di cui all’art.113, comma 3. Così come il mutato orientamento in materia di autorizzazione a procedere e alla limitazione delle libertà personali di cui al parere del ’93. Ne discendono due considerazioni a mio avviso molto importanti ai nostri fini:  la prima che l’articolo 113, comma 3 non ha avuto una applicazione uniforme e la seconda che la medesima disposizione regolamentare può essere applicata in modo anche diametralmente diverso, senza  una espressa modifica, ma solo a seguito di una diversa valutazione della natura e del contenuto della deliberazione cui essa si applica.

 

7)    Nel caso di specie non si tratterebbe quindi di cambiare una prassi consolidata perché siamo di fronte alla prima applicazione del decreto legislativo 235 del 2012  volto a garantire l’integrità morale delle assemblee elettive, ma solo di valutare l’applicabilità del 113 alla deliberazione sulla decadenza ex lege Severino.

 

8)    L’oggetto della votazione non attiene dunque, a mio avviso, ad una valutazione sulla persona né alla fondatezza di  atti di altri poteri che potrebbero condizionare l’esercizio dei diritti politici di un parlamentare e tanto meno attiene alla valutazione delle qualità intrinseche della persona, ma attiene alla composizione del Senato che sarebbe vulnerata se chi ha riportato condanne definitive (dunque non contestabili né revocabili né dal Senato né da altri poteri dello Stato ) quali quelle previste dalla Legge Severino continuasse a farne parte. E la legge stabilisce che accertata l’esistenza del presupposto (cioè la sentenza) che muta lo status, la condizione del parlamentare destinatario di condanna (accertamento che è l’oggetto della deliberazione), si proceda con immediatezza per ripristinare l’integrità della composizione dell’Assemblea. Questo è quindi l’oggetto su cui i singoli parlamentari sono chiamati a pronunciarsi .

 

9)    Ricapitolando. In materia di decadenza ex lege Severino non ci sono precedenti. L’articolo 135ter, riguardante le analoghe ma non identiche deliberazioni in materia di ineleggibilità e incandidabilità non dispone espressamente in senso difforme e la sua applicazione in via di prassi è stata già modificata, a regolamento invariato, per altre fattispecie. Ergo la Giunta può legittimamente intervenire per qualificare la natura delle deliberazioni in materia di decadenza ex lege Severino e il regime di votazione.

 

10)   A queste considerazioni aggiungo una riflessione di politica istituzionale che non può essere estranea  a un organo parlamentare, e cioè che una estensione non dovuta del voto segreto andrebbe in direzione opposta a quella che, come si è detto, ha orientato, dagli anni Novanta in poi, l’evoluzione dei Regolamenti parlamentari per fare sì che le procedure di Camera e Senato si svolgano nel rispetto della Costituzione e sempre più aderendo al bisogno di trasparenza che viene da parte dei cittadini. Rispondere a questo bisogno è la condizione per conservare il rispetto dell’istituzione parlamentare e  la legittimazione dell’esercizio delle  prerogative da parte di ogni singolo senatore e di ogni singolo deputato e delle Assemblee nel loro complesso.

 

 

Per tutte queste ragioni la mia opinione è  a favore del voto palese  in caso di voto sulla delibera relativa alla decadenza derivante dall’applicazione della Legge Severino.

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I resoconti dei lavori della Giunta per il Regolamento

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31/10/2013 · 14:38

17 costituzionalisti: perché il ddl del rio sulle province è costituzionale

i pareri sono di: Barbera, Bassanini, Bettinelli, Bin, Caretti, Ceccanti, De Minico, Di Plinio, Fusaro, Lippolis, Luciani, Morrone, Pinelli, Poggi, Prisco, Sorace, Violini

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31/10/2013 · 14:27

La legge (Severino) parla chiaro, mio pezzo su Unità di oggi

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31/10/2013 · 11:37

Per farsi un’idea: le relazioni integrali Bernini (pro voto segreto) e Russo (pro voto palese)

Relazione alla Giunta per il Regolamento seduta del 29 ottobre 2013

(Senatrice Bernini)

 

Onorevoli colleghi,

ringrazio innanzitutto il presidente Grasso per la fiducia in me riposta, nell’attribuirmi il compito di svolgere un’istruttoria il più completa possibile per riferire alla Giunta per il Regolamento sulla questione prospettatasi nel corso della scorsa seduta. Il problema – giova ricordarlo con nettezza sin dal principio – è quello dell’interpretazione dell’articolo 113, comma 3, del Regolamento del Senato e dell’applicazione di tale norma, in particolare, alle votazioni di cui all’articolo 135-ter, comma 2, agli eventuali ordini del giorno in difformità, rispetto alle conclusioni della Giunta delle elezioni e delle immunità, in materia di elezioni contestate.

Preciso di aver svolto le mie riflessioni consultandomi anche con il Collega Senatore Russo in un clima di collaborazione e confronto assai utile.

1. L’istituto del voto segreto nel Regolamento del Senato, dal 1971 ad oggi ha subito notevoli mutazioni nella prassi applicativa, nella frequenza di impiego, nello stesso tenore delle norme che lo prevedono. La sua prevalenza originaria in occasione delle votazioni dei testi normativi diviene, nel 1988, recessiva. E’chiaro in quella temperie storica l’intento del legislatore regolamentare di arginare il fenomeno dei franchi tiratori e di contenerne gli effetti nel quadro del rapporto fiduciario, troppo spesso messo a repentaglio dalla segretezza dello scrutinio. E’qui che nascono le due norme di carattere generale cui s’impronta il sistema di voto in Senato:  presunzione generale di voto a scrutinio palese sui testi normativi, ma tipizzazione delle eccezioni quando ricorrano le materie richiamate dall’articolo 113, comma 4, attraverso puntuali rinvii alle disposizioni della prima parte della Costituzione che proteggono i diritti fondamentali, quelli involabili, le situazioni giuridiche soggettive costituzionalmente protette e, la tutela delle minoranze linguistiche.

Inoltre, quale seconda regola decisiva, è stabilito lo scrutinio assolutamente segreto quando il voto riguarda le persone, oppure è effettuato con schede. Si allude qui a quella speciale tipologia di votazioni che la dottrina definisce elettive. La ragione per la quale ho impiegato l’avverbio “assolutamente” sta nell’altra, decisiva parola che è stata più volte evocata nel corso della scorsa seduta: è il noto lemma “comunque” che si ritrova nell’articolo 113, comma 3, del Regolamento del Senato. Un avverbio – vorrei farlo notare da subito – che non è presente nell’omologa disposizione presente presso il Regolamento della Camera dei deputati.

2. Ora, il voto segreto – credo si possa concordare su questa acquisizione dottrinaria ormai pacifica – rimanda al legame con l’articolo 67 della Costituzione: una norma decisiva poiché, per l’interpretazione che se ne è non di rado fornita, preclude i vincoli alla formazione della volontà del singolo parlamentare, lasciandolo libero da ogni costrizione di mandato. Il celebre divieto di mandato imperativo di tradizione liberale, il quale declinato nelle democrazie pluralistiche contemporanee, implica libertà dall’imperio della direttiva partitica, di Gruppo, di coalizione, di estrazione elettorale. Non credo di dover soffermarmi a lungo sul prezioso legato sotteso all’articolo 67 della Costituzione e vengo, invece, al punto specificamente riguardato dalla nostra questione.

3. Il procedimento di convalida delle elezioni che fa capo all’articolo 66 della Costituzione trova in Senato una peculiare dimensione regolamentare nella riforma del 1992. L’articolo 135-ter reca una disposizione che, a sua volta, non trova piena corrispondenza nel Regolamento della Camera e questo – sia detto per inciso – spiega anche perché, a mio avviso, nel tempo le due Assemblee si siano mosse secondo metodi differenti: la Camera, in seguito ad un parere della Giunta per il regolamento del 2007, procede con lo scrutinio palese. Qui a Palazzo Madama, invece, si procede al voto a scrutinio segreto.

4. Mi permetto di far notare che la nostra prassi applicativa dell’articolo 113, comma 3, agli ordini del giorno in difformità previsti dall’articolo 135-ter, comma 2, è sufficientemente chiara: muovendo a ritroso, vale citare l’ordine del giorno approvato dall’Assemblea il 29 gennaio 2009, con cui si respinsero le conclusioni della Giunta delle elezioni e  delle immunità con riferimento al caso riguardante il Senatore Di Girolamo (XVI legislatura); la votazione su un ordine del giorno in dissenso dalle conclusioni della Giunta delle elezioni e delle immunità, il 20 novembre 2002, con riguardo al caso concernente il Senatore Malentacchi (XIV legislatura): la votazione, il 28 ottobre 1992, su un ordine del giorno in difformità dalle conclusioni della Giunta nel caso concernente il Senatore Percivalle (XI legislatura).

Tutte queste votazioni sono state effettuate a scrutinio segreto, d’ufficio, ai sensi dell’articolo 113, comma 3, del nostro Regolamento, evidentemente ritenendosi che esse riguardassero persone.

5. Occorre ora soffermarsi brevemente su alcuni argomenti a sostegno di un possibile mutamento applicativo in favore del voto palese, che a me non pare siano meritevoli di condivisione.

Premesso che si tratterebbe oggi di apportare un improvviso mutamento di interpretazione del nostro Regolamento rispetto a quanto si è fatto nel corso delle passate legislature, ciò non solo mi pare discutibile in punto di metodo, ma anche in termini di merito. Innanzitutto, non convince la tesi che vede nella vigente legge elettorale un argomento in favore della “depersonalizzazione” del voto in materia di elezioni contestate. Rilevo, in proposito, come l’impiego dello scrutinio segreto sia stato effettuato sino ad ora nella vigenza di qualunque sistema elettorale, maggioritario o proporzionale che sia.

Inoltre, ho già chiarito come gli argomenti in favore di una convergenza con le procedure seguite alla Camera dei deputati – anche a tacere della inopportunità di modificare le regole in corsa – non sono dirimenti, non appena si noti la differenza di impianto tra gli articoli 135-ter e 113, del Regolamento del Senato da una parte, e gli articoli 47 e 17 – bis del Regolamento della Camera, dall’altra.

6. In definitiva, sia in esito allo studio della prassi in materia, sia muovendo dal quadro generale di riferimento delle norme che vengono in rilievo, sono a proporre la conferma dell’applicazione del voto a scrutinio segreto, d’ufficio, ai sensi dell’articolo 113, comma 3, del Regolamento, in quanto tali votazioni riguardano comunque persone.

7. Rileva a questo punto svolgere ulteriori rilievi sulla portata sistematica che assume il voto segreto nelle materie quali quella oggetto della trattazione odierna. E ciò, al fine di illustrare perchè mutare le procedure per effettuare la votazione sulle elezioni contestate con lo scrutinio palese, si rivelerebbe un’iniziativa assai criticabile anche in punto di sistema.

Se, come detto, la votazione a scrutinio segreto costituisce presidio del principio del libero mandato parlamentare tutelato dall’articolo 67 della Costituzione, va anche chiarito che l’articolo 113, nel combinato disposto dei due commi 3 e 4, costituisce una norma a protezione dell’autonomia del singolo componente di ciascuna Camera.  Per il suo tramite, lo ripeto, si viene a recidere il peso vincolante del legame di appartenenza allo schieramento, alla coalizione o al partito, in materie di particolare sensibilità e delicatezza.

La tradizionale impostazione dottrinaria che associa le votazioni parlamentari a scrutinio segreto all’esigenza di garantire la libertà di autodeterminazione del singolo, assume preminente portata sistematica proprio quando le votazioni riguardano le prerogative costituzionali.  E  in questa fase della storia repubblicana, lo scrutinio segreto ripropone il tema del bilanciamento tra l’esigenza di garanzia delle libertà costituzionali e il principio della responsabilità politica degli eletti.

Ebbene, questa delicata condizione di bilanciamento tra i due valori costituzionali non può essere stravolta in modo traumatico e illogico.

Passo ad elencare gli argomenti contrari a una tale, incongrua conclusione.

Tutte le votazioni che concernono le prerogative costituzionali hanno luogo, e non a caso, a scrutinio segreto. E’così per le dimissioni volontarie dei Senatori, in cui l’Aula procede a scrutinio segreto per tutelare la libertà di orientamento del singolo componente dell’Assemblea, di fronte alle vicende che, in ipotesi, potrebbero costringere od indurre un collega ad abbandonare il seggio.

Lo scrutinio segreto presidia altresì le deliberazioni di natura elettiva quali quelle volte alla composizione del Consiglio di Presidenza. In definitiva, ciò si verifica: per il principio di salvaguardia del plenum assembleare (articolo 66 della Costituzione); quando vengono in gioco la libertà personale, domiciliare o di comunicazione riservata dei Senatori (articolo 68, commi 2 e 3, della Costituzione, in combinato disposto con gli articolo 13, 14 e 15 della nostra carta fondamentale); non diversamente le votazioni elettive cui prima mi riferivo trovano la loro giustificazione nell’articolo 63 della Costituzione, il quale statuisce il rilievo delle votazioni proprio per l’elezione, da parte di ciascuna delle due Assemblee, dei rispettivi Uffici di Presidenza.

E molto altro si potrebbe aggiungere, a conferma che quando vengono in gioco preminenti valori costituzionali, lo scrutinio segreto prevale e presidia il campo.

L’assoluta preminenza delle prerogative costituzionali corrisponde dunque all’esigenza indefettibile che la votazione parlamentare possa svolgersi nella maniera più libera, indisturbata e, in definitiva, piena. Non stupisce allora il tenore dell’articolo 113, comma 4, il quale elenca quelle materie sulle quali lo scrutinio segreto può trovare spazio su richiesta di parte. E se si studia con attenzione quella norma, si comprende la ragione per la quale i procedimenti di convalida delle elezioni che riguardano persone, non solo cadono nello spazio applicativo dell’articolo 113, comma 3, del Regolamento, ma rientrerebbero comunque – direi a rigor di logica e di sistema – nel novero di quelle materie sulle quali ammettere altresì la richiesta su istanza di venti Senatori. Vediamo perchè.

8. Le materie ricomprese nell’articolo 113, comma 4, attengono ai rapporti civili ed etico sociali, alla tutela delle minoranze linguistiche cui si riferisce l’articolo 6 della Costituzione, nonchè alle deliberazioni volte a modificare lo stesso Regolamento parlamentare. E’evidente che in tutte queste circostanze – e  i lavori preparatori del Regolamento del 1971 e della riforma del 1988 lo confermano – lo scrutinio segreto è attivabile su richiesta per ragioni diverse ma tutte fondamentali:

a) per la particolare delicatezza della materia che si deve sottrarre alle logiche di maggioranza e minoranza (su tutti, valga il caso delle modifiche regolamentari);

b) per la sensibilità di certi temi sul piano etico ed ordinamentale (si pensi a deliberazioni attinenti l’articolo 21 della Carta fondamentale che tutela la libertà d’espressione);

c) in occasione di deliberazioni che attengono a beni e diritti inviolabili e fondamentali (si consideri, per esempio, una richiesta di limitazione della libertà personale o un caso di menomazione del principio del diritto alla difesa in giudizio).

Ecco dimostrato il paradosso che si verificherebbe qualora si proponesse di votare a scrutinio palese in materia di elezioni contestate. Si verificherebbe l’assurda conseguenza che deliberazioni della massima delicatezza – che incidono sulla perdita (in talune occasioni contestatissima, peraltro)  del diritto politico per eccellenza, quello all’elettorato passivo di cui all’articolo 51 della Costituzione – sarebbero esposte al controllo della ferrea disciplina di partito, in totale spregio non solo dell’articolo 67 della Costituzione, sulla libertà di mandato che ho più volte citato, ma proprio di uno dei principi cardine del sistema rappresentativo delle democrazie pluraliste contemporanee.

In definitiva, il legame tra gli articoli 66 e il complesso del Titolo I della II parte della Costituzione, offre nitida conferma del rilievo assunto dalla libera determinazione del parlamentare chiamato ad esprimersi sul controllo delle elezioni contestate. E non è neanche il caso di ricordare quanto gli organi di giustizia sovranazionali europei abbiano fatto continuo richiamo al rispetto del libero esercizio del voto come patrimonio comune a tutti gli Stati membri dell’Unione Europea e che aderiscono al Consiglio d’Europa.

Allora, negare il voto palese in materia di elezioni contestate si risolverebbe, nei fatti, in una duplice lesione della libera manifestazione di volontà dell’elettore. Infatti, la protezione della volontà dei cittadini al momento delle elezioni politiche del Senato verrebbe sovvertita sotto la minaccia della disciplina di Gruppo che si eserciterebbe in un ulteriore limite al voto coscienza dei singoli Senatori che invece – lo ricordo una volta ancora – non rappresentano altri che la Nazione.

 Relazione del sen. Francesco Russo

 

Relazione

 

       Onorevoli colleghi,

voglio iniziare premettendo alcuni ringraziamenti davvero non formali. Al presidente Grasso per la fiducia accordatami, in secondo luogo alla dottoressa Serafin ed ai suoi collaboratori per la cordiale e puntuale assistenza, ed infine alla collega Bernini per la disponibilità e lo stile con cui ha reso possibile una gestione franca e trasparente di questo passaggio nonostante la delicatezza della scelta che stiamo per prendere, che non sfugge ad entrambi ed a nessuno dei presenti.

Aggiungo che lo studio della questione al nostro esame mi ha portato ad elaborare una relazione approfondita che consegno, perché possa essere allegata e pubblicata agli atti della Giunta per il Regolamento.

Qui, invece, passo ad illustrare più sinteticamente, ma spero in modo esaustivo e convincente, le conclusioni cui sono pervenuto e che, lo anticipo, propendono in modo inequivoco per il voto palese.

  1. Lo faccio a partire da una semplice constatazione: in questa vicenda la Giunta per il Regolamento del Senato e quindi ciascuno di noi si trova ad affrontare una questione del tutto nuova, e ciò emerge proprio dai precedenti che tempestivamente ci sono stati forniti. È la prima volta, infatti, che ci si trova a dover prendere atto della decadenza imposta dall’applicazione del c.d. “decreto legislativo Severino” ad un componente del Senato della Repubblica (ed è comprensibile perché, come tutti sappiamo, il decreto legislativo fu adottato nel finale della scorsa legislatura). Inoltre, dato forse ancora più importante, è la prima volta che questa Giunta per il Regolamento è chiamata a deliberare su questo tema, cioé ad affrontare un problema teorico-interpretativo sulle modalità di voto degli ordini del giorno in difformità dalle conclusioni della Giunta delle elezioni e delle immunità, ai sensi dell’articolo 135-ter, comma 2. Il contesto del tutto inedito e la materia mai affrontata in passato, ci consentono e richiedono, dunque, di lavorare qui oggi come si trattasse di scrivere su una lavagna ancora bianca, procedendo ad un’interpretazione del nostro Regolamento (che, è bene ricordarlo, non prevede una norma ad hoc sulla decadenza) sapendo che per un motivo o per l’altro, nessuno dei precedenti può riferirsi ai termini della questione al nostro esame. Anzi, proprio l’analisi dell’evoluzione della prassi e delle scelte regolamentari di Senato e Camera costituiscono  un’indicazione precisa nei confronti del voto palese. Del resto, è proprio questa la ratio di avere un organo competente ad interpretare il regolamento: ogni disposizione normativa, anche la più chiara, deve essere interpretata. Oggi, nello specifico, la Giunta è chiamata a chiarire l’espressione “votazione sulle persone” ed a stabilire per il futuro se la delibera su una proposta di decadenza sia una votazione su una persona oppure sull’applicazione di una norma giuridica che disciplina la composizione dell’organo.

 

  1. In primo luogo, è utile e opportuno muovere da un noto ed importante parere reso dalla Giunta per il Regolamento del Senato il 6 maggio 1993. Nella circostanza, l’organo in cui oggi sediamo si espresse nel senso che le deliberazioni rese ai sensi dell’art. 68, commi secondo e terzo, Cost. –autorizzazione a procedere e autorizzazione all’arresto, alle perquisizioni e agli altri provvedimenti restrittivi della libertà personale – dovessero essere svolte a scrutinio palese anziché segreto. La Giunta stabilì in modo indubitabile e perentorio che per “le deliberazioni sulle richieste di autorizzazione a procedere in giudizio, il voto è svolto, d’ufficio, a scrutinio palese. E ciò in quanto le deliberazioni stesse costituiscono espressione di una prerogativa dell’Organo parlamentare nell’ambito del rapporto con altri Organi dello Stato e dunque non rappresentano in senso proprio “votazioni riguardanti persone”. In altri termini, essa argomentò nel senso che tali votazioni non andassero ad incidere sullo status personale del parlamentare coinvolto nel caso di specie, bensì riguardassero una prerogativa dell’Assemblea nel suo complesso e, come tali, fossero quindi estranee al disposto di cui all’art. 113, comma terzo, del Regolamento. È significativo che, nella seduta del 13 maggio dello stesso anno, l’Assemblea di Palazzo Madama si esprimesse con voto palese – più in dettaglio, per alzata di mano – sulla richiesta di autorizzazione a procedere contro il Senatore Giulio Andreotti, richiesta che fu approvata con voto favorevole dello stesso senatore a vita. D’altro canto, la dottrina costituzionalistica e la giurisprudenza costituzionale hanno costantemente messo in evidenza che le immunità costituzionali non sono né diritti, né privilegi dei singoli, bensì delle prerogative che l’ordinamento predispone a tutela dell’indipendenza dell’organo costituzionale (e, quindi, dell’assemblea) nel suo complesso (mi limito a citare, tra le altre, la sentenza n. 249 del 2006, nella quale la Corte osserva che «le guarentigie previste dall’art. 68 Cost. sono poste a tutela delle istituzioni parlamentari nel loro complesso e non si risolvono in privilegi personali dei deputati e dei senatori»).

 

  1. Se, pertanto, le delibere in materia di autorizzazione ai sensi dell’art. 68 Cost. – che pure penetrano in modo importante nella sfera dei diritti e delle libertà personali – non sono votazioni incidenti sulla persona, crediamo che a maggior ragione devono essere effettuate a scrutinio palese tutte le delibere aventi ad oggetto le proposte della Giunta delle elezioni in materia di verifica dei poteri, fra cui la decadenza di cui oggi trattiamo. Esse non attengono allo status del singolo parlamentare coinvolto, bensì alla regolare composizione dell’Assemblea e, quindi, dell’organo nel suo complesso. L’intera procedura di verifica dei poteri, che l’art. 66 della Costituzione affida alle due Assemblee parlamentari, è infatti finalizzata a verificare la regolarità delle operazioni elettorali, nonché l’insussistenza di cause di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza, prescindendo pertanto dalla dimensione soggettiva del parlamentare interessato.

 

  1. Ora, dal punto di vista delle finalità della procedura prevista dall’articolo 135-ter, se l’Assemblea sarà chiamata a votare, essa si troverà dunque a tutelare il plenum del Senato, cioè la sua corretta composizione. Infatti, va sottolineato che, quando si propone la decadenza in esito alla contestazione dell’elezione, vengono in gioco la verifica della sussistenza dei requisiti di legge e dei presupposti oggettivi che consentono di rivestire la carica di Senatore. Non si discute – né tantomeno si vota – sulle qualità o le caratteristiche personali del singolo, ma soltanto sulla legittimità del procedimento elettorale. Questo dato decisivo è, nel caso specifico, confermato dalla trasmissione, da parte della Suprema Corte di Cassazione, di una sentenza definitiva di condanna tra i cui effetti giuridici automatici, vi è quello della decadenza determinata dall’applicazione di un atto avente forza di legge.

 

  1. Alle medesime conclusioni si perviene analizzando le norme che disciplinano i lavori della Camera dei deputati. Ai sensi dell’art. 49, comma primo, del Regolamento, le votazioni hanno luogo infatti a scrutinio palese, salvo quelle riguardanti le persone, che sono in ogni caso effettuate a scrutinio segreto. Tuttavia, l’art. 2, comma secondo, del Regolamento della Giunta delle elezioni precisa che «le votazioni in materia di verifica dei poteri, ineleggibilità, incompatibilità e decadenza non costituiscono votazioni riguardanti persone ai sensi dell’articolo 49, comma 1, del Regolamento della Camera». Esse sono svolte pertanto a scrutinio palese. Per quanto attiene ai lavori dell’aula, invece, vi è una pronuncia della Giunta per il regolamento resa nella seduta del 6 giugno 2007. In tempi non sospetti, quell’organismo, trovatosi di fronte all’esigenza di svolgere l’interpretazione che oggi noi siamo a nostra volta chiamati a compiere, affermò che le elezioni contestate “concernono l’esistenza di una situazione giuridica e la sua conformità all’ordinamento, e chiamano direttamente e prioritariamente in causa la legittima composizione dell’Assemblea“. Di qui, ancora una volta, la prevalenza della natura istituzionale delle deliberazioni da adottare che non ha nulla a che fare con la singola persona, poiché questi procedimenti rispondono all’esigenza di accertare elementi di diritto oggettivo che o discendono dalla procedura elettorale, oppure si fondano sulla sopravvenuta cessazione oggettiva e inconfutabile di uno dei requisiti per coprire la carica parlamentare.

 

  1. In conclusione, possiamo dire che, alla luce di quanto esaminato, le votazioni del Senato sulle proposte della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, rese a norma dell’art. 135-ter del Regolamento, non sono votazioni sulle persone, ai sensi dell’art. 113, comma terzo, del medesimo Regolamento. Esse devono essere adottate, pertanto, a scrutinio palese. Proprio alla luce di queste considerazioni, propongo che la nuova questione oggetto dell’interpretazione di questa Giunta sia risolta adottando il seguente orientamento:

 

“La Giunta per il Regolamento, esprime il parere che, nel corso dell’esame in Assemblea delle proposte della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari riguardanti elezioni contestate, nonché sulle proposte in materia di ineleggibilità originaria o sopravvenuta, di incompatibilità e di decadenza, eventuali ordini del giorno in difformità dalle conclusioni da questa presentate siano sottoposti alla disciplina generale relativa ai modi di votazione e, non trovando applicazione l’articolo 113, comma 3, del Regolamento, siano votati in modo palese. Ciò in quanto le deliberazioni in materia di verifica dei poteri, ai sensi dell’articolo 135-ter, comma 2, costituiscono espressione della prerogativa dell’organo parlamentare riconducibile all’articolo 66 della Costituzione, in base al quale ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissibilità dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità. Una conclusione rafforzata, del resto, proprio dalla particolare natura della funzione assolta dal Senato nel giudizio relativo ai titoli di ammissibilità dei propri componenti, a tutela dell’integrità del proprio plenum.

Ne consegue che, in analogia con quanto deciso dalla Giunta per il Regolamento il 6 maggio 1993, con riferimento all’articolo 68 della Costituzione, anche quelle previste dall’articolo 135-ter, comma 2, non possono intendersi come votazioni riguardanti persone.

Tale interpretazione entra immediatamente in vigore”.

 

 

 

 

 

 

 

 

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Barbera, Ceccanti e Lippolis: pienamente costituzionale il ddl Del Rio sulle province non direttamente elettive

 

Opinione di Augusto Barbera, Stefano Ceccanti e Vincenzo Lippolis

sulla costituzionalità della composizione dei Consigli delle Province, prevista dal Disegno di legge A.C.1542 

 

 

Una premessa. Vanno distinti gli aspetti di legittimità costituzionale da quelli di merito.  Sul piano dell’opportunità si possono avanzare dubbi sulle soluzioni adottate dal progetto A.C.1542, ma non necessariamente essi si traducono in dubbi di legittimità. Noi, ad esempio, avremmo astrattamente preferito che fosse accelerata la soppressione delle amministrazioni provinciali secondo quanto previsto nel Disegno di legge costituzionale A.C. 1543 e come suggerito nella Relazione finale della Commissione dei “Saggi”, anche se concretamente ci rendiamo conto dell’esigenza del Governo di procedere nella fase transitoria per evitare di dover eleggere di nuovo enti destinati ad essere soppressi. Preferiremmo altresì evitare, peraltro, una definizione in astratto dei servizi di “area vasta”,  da definire invece in relazione alla disciplina dei singoli servizi e in riferimento ad ambiti territoriali non necessariamente coincidenti .

A tal proposito ci permettiamo di suggerire di estendere (sia pure in via provvisoria) anche  alle Città metropolitane la disciplina-ponte prevista per le Province , evitando l’ architettura assai complessa (e ci si consenta  difficilmente applicabile)   disegnata nel Capo I.

 

Sulla presunta incostituzionalità. Il Disegno di legge A.C. 1542 al punto 3 dell’art.1 definisce le Province (“fino all’entrata in vigore della riforma costituzionale”) “enti territoriali di secondo livello” e prevede , a tal fine, che gli organi delle stesse siano formati da Sindaci : il Presidente eletto dall’assemblea dei Sindaci  fra i Sindaci con voto ponderato; il Consiglio provinciale costituito da Sindaci dei Comuni del territorio (con una composizione che può variare secondo scelte affidate allo Statuto).

E’ stata eccepita  la  incostituzionalità delle modalità diverse dall’elezione diretta  poggiando  su due argomenti :

a) sul “principio autonomistico”,  come  tratto  da  una lettura degli artt. 5 e 114 della Costituzione ;

b) dai vincoli che deriverebbero, in base al primo comma dell’art.117 della Costituzione,  della “Carta europea delle autonomie”, in particolare del comma 3 dell’art.2, anche sulla base della recente raccomandazione del Consiglio d’Europa 337/2013.

Partiamo da questo secondo argomento. E’ evidente nella Carta europea l’intento di valorizzare il rapporto diretto con i cittadini delle realtà comunali, spesso espressione di autonomie plurisecolari, e di quelle regionali che hanno conosciuto, anche grazie all’integrazione sovranazionale , un accresciuto spessore anche legislativo, ma da ciò non sembra trarsi ne’ un obbligo generalizzato di costituire enti intermedi ne’ che essi debbano necessariamente essere eletti direttamente.

In molti dei Paesi firmatari della Carta o non esistono enti intermedi o sono entità corrispondenti alle nostre Regioni (soprattutto nelle democrazie dell’Est) o  sono organizzati sulla base di elezioni di secondo grado, o comunque indiretto: valgano a quest’ultimo proposito  gli esempi paradigmatici della Costituzione spagnola (dove, dopo la citazione con gli altri enti nell’art. 137, la provincia è poi disciplinata con elezione indiretta dall’art. 141) o l’ordinamento previsto dalla Finlandia (la cui Costituzione nell’art. 128 prevede sia i comuni sia “realtà amministrative più ampie dei municipi” sotto la dizione comune di auto-governo, che poi però la legislazione ordinaria distingue nettamente riservando l’elezione diretta solo ai comuni). Peraltro la Spagna si è sentita esplicitamente in dovere di chiarire la non estensione dell’elezione diretta alle province nello strumento di ratifica depositato l’8 novembre 1988, mentre la Finlandia, che pur ha aderito in seguito (il 3 giugno 1991) non si è affatto sentita obbligata a farlo.

Quanto alla raccomandazione suddetta, essa ha solo intenti persuasivi rivolti al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa che non risulta aver dato alcun seguito a interpretazioni omogeneizzanti  della Carta europea.

 

E’  alla Costituzione italiana quindi che dobbiamo fare esclusivo riferimento. Prima della riforma dell’art.114 del Titolo V nessun dubbio in dottrina circa la possibilità per il legislatore ordinario di procedere  alla trasformazione delle Province, atteso che l’art.128 le considerava “enti autonomi” “nell’ambito dei principi fissati da legge generali della Repubblica”. Il dubbio nasce ora dalla nuova formulazione del Titolo V, che le rende, al pari dei Comuni e delle Città metropolitane, enti costitutivi della Repubblica. La lettura più corretta di tale disposizione non è quella di stabilire una equiordinazione tra gli enti in essa menzionati (in tal senso esplicitamente la sent. 274/2003 della Corte costituzionale), ma di costituire una ricognizione dell’articolazione della Repubblica e di garantire gli enti in essa indicati da una soppressione mediante legge ordinaria.

A parte i dubbi sulla corretta interpretazione di tale disposizione, che non ha precedenti in altri ordinamenti,  non può essere accettata una lettura omogeneizzante degli enti locali ivi considerati. Anzi la revisione del Titolo V della Costituzione ha inteso aprire spazi importanti di differenziazione, anziché’ di omogeneizzazione, degli enti locali. La previsione delle città metropolitane, ad esempio, può tradursi  in diverse soluzioni: o in nuovo ente locale che si limita a sostituire  le Province oppure in un nuovo ente locale che nelle aree circoscritte  sostituisce i Comuni oppure in un nuovo ente   che coesista con entrambi , sia con i Comuni sia con la Provincia (e potrebbe anche trattarsi di “un ente di governo”, non di un ente locale,  come previsto nel Disegno di legge costituzionale 1543 e  come già previsto in alcuni ordinamenti europei).

Tale lettura è confermata dall’art. 118 che valorizza esplicitamente “il principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” e che la Corte costituzionale ha utilizzato in più occasioni, riallacciandosi  peraltro a precedenti che risalgono ad epoca anteriore al Titolo V (n.378/2000 ma già 83/1997/e 286/97)  . A ciò si aggiunga l’implicito riconoscimento da parte  dello stesso Titolo V  della legge costituzionale n. 2 del 1993 che ha affidato alle Regioni a Statuto speciale la competenza “esclusiva” (e non più concorrente)  in materia di ordinamento degli enti locali, in linea con l’art. 15  dello Statuto della Sicilia che aveva soppresso le amministrazioni provinciali e dato vita ai “liberi consorzi comunali”. Se fosse vero che l’art.114, nella nuova formulazione, avesse fissato le Provincie  come elementi costitutivi della Repubblica nella loro configurazione tradizionale,  senza possibilità di differenziazioni, ne deriverebbe l’estraneità della Regione Sicilia rispetto all’ordinamento repubblicano  (e della stessa Regione Sardegna cui viene riconosciuto dallo Statuto il potere di dare vita a nuove Province).  In ogni caso i principi introdotti con il Titolo V – come più volte affermato dalla Corte (per esempio n.103/2003 e 274/2003) – si applicano alle Regioni a  Statuto speciale solo in quanto ne amplino le competenze. In tale direzione si è mossa la  giurisprudenza costituzionale. La sentenza 106/2002,  che ha impedito di estendere ai Consigli regionali il nome di Parlamento, si è mossa nel senso di valorizzare le differenze tra i livelli rappresentativi anziché’ in quella dell’omogeneizzazione.

In breve: i margini di eventuale differenziazione degli enti intermedi, per composizione degli organi di governo e per funzione, anche a Costituzione invariata, restano  ampiamente a disposizione del legislatore ordinario.

La Sentenza 238/2007 (ma prima anche la sent. n. 378/2000) ha respinto la tesi secondo cui esisterebbe un nucleo di funzioni proprie delle Province che ad esse sarebbero “storicamente attribuibili” in quanto espressone di “collettività vaste” e quindi intangibili. La “innegabile” discrezionalità riconosciuta al legislatore , aggiunge la Corte, esclude che possa utilizzarsi il “criterio storico…per la ricostruzione del concetto di autonomia provinciale e comunale” .

E’ stato  obiettato che la soluzione prevista dal progetto in questione, a prescindere dalla natura delle Province quali elementi costitutivi della Repubblica,  sarebbe comunque in contraddizione con il principio autonomista in quanto – viene aggiunto – esso sarebbe inscindibilmente legato alla elezione  diretta degli organi di governo degli enti che ambiscono a definirsi “autonomi”.

A  parte  la presenza nell’ordinamento di organi dotati di autonomia non legati ad alcuna forma di elezione diretta va considerato in riferimento agli enti locali che alla base del principio autonomista, fissato dall’art. 5 della Costituzione, c’è solo il necessario riconoscimento della capacità di “autogoverno” delle comunità locali ma non le modalità attraverso le quali tale autogoverno deve esprimersi (un riconoscimento di un “nucleo storico di “libertà locali “ secondo la sentenza n.52 del 1969). Può, infatti,  esprimersi nelle forme tradizionali dell’autonomia politica, direttamente collegandosi a scelte operate dal corpo elettorale a scrutinio diretto,  ma può anche esprimersi attraverso elezioni di secondo grado. Tale, riteniamo , può ritenersi un Consiglio formato dai Sindaci del territorio ovvero , come previsto in alternativa  dal punto 4 dell’art. 12 , su eventuale decisione statutaria, attraverso una elezione del Consiglio  da parte dei sindaci, cui riconoscere , ovviamente , un voto ponderato in relazione alla popolazione rappresentata.

 Attraverso i Sindaci , peraltro eletti direttamente,  dovrebbero ritenersi rappresentate non le amministrazioni comunali ma le popolazioni locali,  sia pure per il tramite  degli amministratori comunali. Ove così non fosse si realizzerebbe una sorta di “consorzio obbligatorio” fra Comuni. Ci poniamo  tuttavia un interrogativo: fino a che punto in zone politicamente omogenee l’assemblea di Sindaci rappresenta l’intera popolazione?  Onde evitare che le popolazioni  siano non adeguatamente rappresentate potrebbe essere previsto che una quota di componenti il Consiglio andrebbe scelta dai Consiglieri comunali del territorio garantendo la presenza  delle minoranze dei Consigli?

Ma a parte questo aspetto problematico riteniamo non condivisibile il citato dubbio di legittimità costituzionale. Non è privo di rilievo, peraltro, che sul piano formale l’elezione “a suffragio universale e diretto” sia prevista solo per l’elezione della Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica  (art. 56 primo comma e art.58)  e (ma in modo inequivoco  solo dopo la riforma del Titolo V) per i Consigli regionali .

In ogni caso tale composizione  non spezza il vincolo legittimante della sovranità popolare. Basti ricordare in proposito l’elezione di alcuni rami del Parlamento, in diversi regimi democratici,  attraverso elezioni di secondo grado, come nel caso del Senato Francese o attraverso una composizione affidata ai vertici dei Laender come nel caso  del Bundesrat tedesco, di cui non può essere messa in discussione la loro natura di componenti essenziali della dialettica democratica (per il Bundesrat qualche voce di dottrina ne mette in discussione la natura di organo parlamentare ma non quella di organo di rappresentanza democratica).

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30/10/2013 · 13:51