Archivi del mese: luglio 2015

Caso Azzollini. Il mio editoriale sul quotidiano nazionale

Equilibrio di poteri

Il voto sull’autorizzazione all’arresto del senatore Azzollini, a prescindere dalla concreta vicenda giudiziaria, aveva un significato dominante:l’equilibrio tra i poteri, analogo per alcuni versi a quello che aveva opposto la procura di Palermo alla Presidenza della Repubblica. Caso in cui quella procura si voleva arrogare il potere di determinare unilateralmente dove cominciassero e finissero i poteri legati alla funzione del presidente della Repubblica. Nel caso di ieri buona parte dell’ordinanza della procura di Trani si basa su un’articolata contestazione dell’attività parlamentare di Azzollini, ponendo problemi rispetto al primo comma dell’articolo 68 della Costituzione secondo cui «i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni». Non è la sola procura a muoversi su questo terreno, con una certa benevolenza di parte dell’opinione pubblica, giustamente reattiva rispetto a questioni connesse a problemi di corruzione.

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Giorgio Tonini: perché ho votato no all’arresto

Ho votato anch’io, come credo la maggior parte dei senatori del Pd (il voto era segreto, ma i numeri parlano chiaro), contro la richiesta di arresto del sen. Antonio Azzollini. Sapevo che sarebbe stata una decisione difficile da spiegare ad una parte dei nostri elettori, sapevo che mi sarei preso la mia dose di insulti sulla rete, ma ho assunto questa decisione con la coscienza tranquilla, perché penso (e ci ho pensato a lungo) di aver fatto la cosa giusta. Penso che quando si deve decidere della libertà, dell’onore e in definitiva della vita di una persona, si debba farlo prescindendo, per quanto possibile, da valutazioni di opportunità politica, che del resto, in questa circostanza, erano assai incerte. Sarebbe stato infatti sbagliato lasciarsi influenzare, nel decidere pro o contro la richiesta di arresto, sia da ragioni, tutt’altro che ignobili, di realismo politico, che avrebbero spinto a votare contro l’arresto (per salvare l’alleanza con Ncd, decisiva per la tenuta del governo, con tutto ciò che questo comporta in termini di interesse dell’Italia), sia da ragioni non meno nobili e importanti per il Paese, di consenso, almeno immediato, al Pd, che avrebbero spinto nella direzione opposta. Penso sia stato giusto invece porsi, come ho e abbiamo cercato di fare, l’unica domanda vera, che la Costituzione ci impone di porci: quelle proposte dai magistrati sono ragioni in grado di motivare la richiesta, non di processare (su quello non siamo competenti), ma di arrestare in via preventiva, cioè in fase di indagini, un parlamentare? Aggiungo che negli ormai lunghi anni della mia permanenza in Senato (dal 2001) ho quasi sempre votato a favore della richiesta della magistratura, perché ho sempre pensato che l’onere della prova fosse a carico di chi si oppone alla richiesta dei magistrati e non di chi vi si conforma. Penso infatti che si debba partire dal presupposto che un magistrato inquirente che chiede l’arresto di un cittadino, con l’approvazione di un giudice delle indagini preliminari e magari anche (come nel caso di Azzollini) di un tribunale del riesame, lo faccia perché convinto in scienza e coscienza di fare una cosa giusta e dunque doverosa, imposta dalla legge. E pertanto, l’assemblea parlamentare che si oppone a questa decisione debba essa dimostrare l’infondatezza della richiesta della magistratura e la presenza del cosiddetto “fumus persecutionis”, ossia del fondato sospetto di un atteggiamento persecutorio, in una qualunque delle molteplici forme che esso può assumere, da parte della magistratura nei riguardi del parlamentare. Ebbene, nel caso di Azzollini, dopo aver studiato le carte, averci pensato su e discusso con colleghi più competenti di me, sono arrivato alla conclusione che c’erano molti e solidi indizi di fumus persecutionis, che la richiesta di arresto era motivata in modo debole e discutibile ed era sostenuta da argomentazioni pericolose dal punto di vista democratico, in quanto segnavano una netta invasione di campo da parte della magistratura ai danni del parlamento, mettendo così in discussione il principio della divisione dei poteri. L’ordinanza di arresto andava dunque respinta. Azzollini andrà comunque sotto processo e, se sarà condannato, finirà anche in prigione. Ma acconsentire al suo arresto ben prima del processo, sulla base di motivazioni tanto discutibili, sarebbe stato un tragico errore. Che non ho, non abbiamo commesso.

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Padoan alla Camera: le paritarie che chiedono una retta inferiore al costo non pagano l’Imu. Non c’è bisogno di nuove norme

  PIER CARLO PADOAN, Ministro dell’economia e delle finanze. Signor Presidente, onorevole Binetti, risponderò ovviamente direttamente alla domanda che il presidente Lupi ha posto. Innanzitutto vorrei sottolineare che le sentenze della Corte di Cassazione 14225 e 14226 dell’8 luglio scorso riguardano esclusivamente l’imposta comunale sugli immobili, cioè l’ICI, poiché concernono l’impugnazione di avvisi di accertamento ai fini ICI per gli anni dal 2004 al 2009 relativamente ad unità immobiliari per i quali gli enti religiosi reclamavano l’esenzione prevista dall’articolo 7 del decreto 30 dicembre 1992. La suprema Corte ribadisce in sostanza quanto già stabilito in precedenti sentenze, chiarendo che la disciplina concernente l’esenzione dell’ICI – cito – «era sospettata, non senza fondamento, di essere in conflitto con la normativa comunitaria sugli aiuti di Stato e con le regole sulla concorrenza, ragione per la quale essa avrebbe dovuto essere disapplicata». La circostanza che la controversia non riguarda l’IMU è stata sottolineata dalla stessa Corte di Cassazione, la quale sottolinea anche che, per ovviare alla possibile condanna da parte della Commissione europea è stato poi approvato il decreto-legge n. 1 del 2012, articolo n. 91-bis, al quale è stata data attuazione con il regolamento approvato con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze n. 200 del 2012.

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  La Commissione europea, con la decisione del 19 dicembre 2012, ha, in effetti, giudicato la disciplina ICI in questione un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno in base all’articolo 108 del Trattato. La stessa decisione ha stabilito, invece, che l’esenzione dall’IMU, come disciplinata a seguito dell’entrata in vigore del citato articolo 91-bis del decreto-legge del 2012 e dell’emanazione del regolamento approvato con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze n. 200 del 2012, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107.
Peraltro, il citato regolamento dispone in ordine all’esercizio dell’attività didattica con modalità non commerciali che debbano essere soddisfatti alcuni requisiti specifici, tra i quali quello che l’attività sia svolta a titolo gratuito ovvero dietro il versamento di un importo simbolico, tale da coprire solo una frazione del costo effettivo del servizio, tenuto anche conto dell’assenza di relazione con lo stesso servizio. Quindi, alla luce di queste considerazioni, si ritiene – e questa è la risposta alla domanda diretta – che non sia necessario, a seguito delle sentenze citate, un intervento di modifica della normativa attualmente in vigore.

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Caso Azzollini: un parere sintetico

qui sotto l’opinione di Pietro Ichino, che nella sostanza mi sento di condividere.
E’ un pò difficile (come spiegherò alle 18.50 su rai News e domani sul Quotidiano Nazionale) votare a favore di una richiesta basata in larga parte sui riscontri tratti dall’attività parlamentare quando l’articolo 68 comma 1 della Costituzione recita:

I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.

NEI CASI PRECEDENTI HO SEMPRE VOTATO PER L’AUTORIZZAZIONE, NON RAVVISANDO INDIZI DI SCORRETTEZZA NELL’OPERATO DEI GIUDICI; QUESTA VOLTA SONO RIMASTO SCONCERTATO DALLA CONFESSIONE ESPLICITA, NELL’IMPIANTO ACCUSATORIO, DELLA PRETESA DI METTERE SOTTO CONTROLLO L’ATTIVITÀ PARLAMENTARE

Lettera pervenuta il 27 luglio 2015 – Segue la risposta immediatamente precedente rispetto al voto segreto del Senato, nella sessione antimeridiana del 29 luglio, che ha fatto poi registrare una larghissima maggioranza contraria alla concessione dell’autorizzazione all’arresto.p

Caro Pietro, ho visto che dopodomani il Senato decide sull’autorizzazione all’arresto del senatore Azzollini. Come voterà il gruppo Pd e come voterai tu?
Giorgio (Milano)

La presidenza del Gruppo Pd nei giorni scorsi ha deciso di non dare indicazioni ai senatori, invitando ciascuno di essi a votare secondo coscienza. Per quel che mi riguarda, ho deciso di votare contro l’autorizzazione, per questi motivi:
a) il senatore Azzollini è accusato di avere operato come “amministratore occulto” di una Congregazione religiosa, della quale è stata dichiarata due anni fa l’insolvenza; ma di questa accusa ho trovato negli atti giudiziali elementi di prova che definireevanescenti è dire poco;
b) il Giudice per le Indagini Preliminari riconosce esplicitamente l’assenza di qualsiasi lucro patrimoniale che l’imputato abbia ottenuto o tentato di ottenere dai comportamenti di cui è accusato;
c) l’unico movente del comportamento di cui il senatore Azzollini è imputato, secondo il GIP, è costituito da “interessi di tipo personale e politico, costituendo la Congregazione un bacino di consenso politico-personale di notevole portata”;
d) a parte l’aver operato come “amministratore occulto” della Congregazione, di cui non viene offerta alcuna evidenza, l’altro comportamento che viene imputato al senatore Azzollini consiste nell’essersi adoperato in Senato per l’approvazione di esenzioni fiscali delle quali la Congregazione stessa avrebbe beneficiato.
Negli altri casi analoghi precedenti, di richiesta dell’autorizzazione all’arresto di un senatore, ho votato per l’autorizzazione, non ravvisando indizi di scorrettezza nell’operato dei giudici. Questa volta invece sono rimasto sconcertato da quella che mi è apparsa come una vera e propria confessione esplicita, nell’impianto accusatorio, della pretesa di mettere sotto controllo l’attività parlamentare. E mi ha molto stupito il fatto che il Tribunale della Libertà abbia convalidato la richiesta del GIP, ricalcandone alla lettera i motivi, senza rilevare l’anomalia di un capo d’accusa che ha per oggetto principale l’attività legislativa di un parlamentare e che indica come movente del preteso delitto il puro e semplice interesse politico-elettorale del parlamentare stesso. Per non dire dell’anomalia dell’arresto come misura cautelare, in una situazione nella quale il rischio di fuga dell’imputato è nullo, la Congregazione insolvente è commissariata, dunque la reiterazione del reato è impossibile, e non si vede come possa temersi un inquinamento di prove – per ora comunque evanescenti – circa l’attività di “amministrazione occulta” svolta più di due anni or sono, essendo l’amministrazione della Congregazione religiosa attualmente affidata a un commissario.
Con questo, non esprimo alcun giudizio sull’insieme dei rapporti intrattenuti dal senatore Azzollini e la Congregazione religiosa, dei quali non so quasi nulla (anche perché dagli atti giudiziali non emerge gran che di preciso): può essere benissimo che ci sia stato del clientelismo, dei difetti di trasparenza, dei comportamenti scorretti. Il senatore Azzollini verrà processato come qualsiasi altro cittadino; ma da questo all’arresto preventivo del parlamentare in via cautelare mi sembra ci corra davvero troppo.   (p.i.)

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Caso Azzollini: leggere i documenti

da questo link Senato

http://www.senato.it/2767

si possono leggere la richiesta della procura, la relazione di maggioranza Stefano e quella di minoranza Dascola

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Il testo dell’audizione del prof. Vincenzo Lippolis sulla riforma costituzionale

VINCENZO LIPPOLIS

AUDIZIONE  PRESSO LA COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI  DEL SENATO – 28 luglio 2015

Intendo preliminarmente ribadire che condivido i due principali obiettivi del progetto di riforma costituzionale: il superamento del bicameralismo paritario  e il riequilibrio del rapporto Stato-regioni rispetto alla riforma del 2001. Così come trovo fondata la scelta di fare della seconda camera un’assemblea di rappresentanza e di partecipazione dei territori: è una scelta in linea con il principio autonomistico dell’art.5 Cost. e con il panorama del diritto comparato. Procedere su questa strada risponde ad una logica istituzionale apprezzabile. Né mi pare che un’elezione di secondo grado del Senato leda il principio di sovranità popolare dell’art.1 Cost. se le sue funzioni sono rispondenti alla logica del modello prescelto e salvo una precisazione che farò più avanti.

Vi sono tuttavia nel testo, dopo le prime letture al Senato e alla Camera, delle contraddizioni e degli aspetti di complicazione dei procedimenti che mi pare opportuno sottoporre all’attenzione della Commissione, anche se mi rendo conto della problematicità di intervenire alla luce del principio della “doppia conforme” di cui all’art.104 reg. Sen.

Il primo aspetto contraddittorio è costituito dal rapporto tra composizione del Senato e i suoi poteri legislativi.

Il primo comma dell’art. 57 dice che il Senato è composto da “.rappresentanti delle istituzioni territoriali” La funzione di una tale seconda camera è quella di creare un raccordo tra Stato e enti territoriali, una sede per un confronto e la ricerca di soluzioni, in particolare nell’esercizio della funzione legislativa, consensuali e preventive alla decisione, al fine di avere un collaborativo rapporto centro-periferia e di evitare conflitti successivi.  Composizione e funzioni del Senato devono rispondere a questa logica se si vuole dare un senso al modello prescelto.

A fronte della logica di questo modello appare eccessivamente ampliata la categoria delle leggi bicamerali. Mi riferisco in particolare alle leggi di revisione della Costituzione e alle altre leggi costituzionali, alle leggi sui referendum e alle leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea (dalle quali ultime dipendono limitazioni di sovranità del nostro Paese). Si tratta di leggi che attengono all’esercizio della sovranità popolare e pongono in gioco la rappresentanza nazionale, non quella degli enti territoriali in uno Stato non federale quale è il nostro. In altre parole, in uno Stato non federale un’assemblea rappresentativa degli enti territoriali, in particolare se non eletta direttamente dal popolo, non appare legittimata ad intervenire su materie di questo genere che sono intimamente connesse alla rappresentanza nazionale.[1] Se il futuro Senato agirà non sulla base di collegamenti partitici, ma veramente come organo esponenziale delle istituzioni territoriali, si sarà fatta, mi pare di poter dire inconsapevolmente, o quanto meno senza un preciso intendimento, una riforma in senso federale del nostro ordinamento. Tra l’altro, in contraddizione con lo spirito degli interventi sul Titolo V. Per inciso, ricordo anche che le leggi in attuazione della clausola di garanzia o di supremazia devono – e sono rimaste le uniche – seguire un procedimento nel quale i poteri del Senato sono rafforzati. Con una evidente contraddizione perché si rafforza il consenso dei rappresentanti degli enti gravati dalla applicazione di tale clausola.

Se non si intende intervenire su questo aspetto, che mi pare dirimente, la rappresentanza indiretta appare squilibrata rispetto alle funzioni e troverei giustificato riconsiderare la questione delle modalità di elezione del Senato. Un’elezione diretta darebbe quanto meno vita ad un organo che rappresenterebbe le collettività territoriali, non le istituzioni territoriali. Con questa osservazione non intendo aderire all’idea dai contorni sfumati e non ben definiti di una “camera di garanzia”. Sarà un mio limite intellettuale, ma non riesco a immaginare che un’assemblea politica possa svolgere funzioni di garanzia, Altri sono gli organi ai quali il nostro ordinamento demanda tale compito. Se poi si pensasse ad una sorta di “assemblea di ottimati”, variamente composta, come pure è stato prospettato saremmo su un piano del tutto diverso da quello su cui si muove il disegno di legge. In ogni caso, non è possibile immaginare di fare del Senato  un organo di interdizione dell’indirizzo politico di maggioranza formatosi alla Camera, un organo dotato di poteri di veto. Si creerebbe un sistema ancor più zoppicante di un bicameralismo perfetto con maggioranze diverse nelle due camere.

Il secondo aspetto sul quale richiamo l’attenzione della commissione e per il quale vi è un problema di complicazione è il procedimento legislativo. Una delle finalità del superamento del bicameralismo paritario è quella di snellirlo. Ma siamo sicuri che il testo in esame risponda concretamente a questa finalità creando una pluralità di procedure? Ne sono state individuate ben otto, ma una in più o in meno non modifica i termini del problema. La pluralità delle procedure fa correre il rischio di un contenzioso fra le camere e di un contenzioso costituzionale circa la correttezza della procedura seguita, con ricorsi da parte di cittadini in via incidentale e, forse, delle stesse regioni in via principale. Il rimedio dell’intesa tra i presidenti d’assemblea non elimina questo rischio e lascia insoluta l’ipotesi di un mancato accordo. Una semplificazione dei procedimenti eviterebbe questi pericoli.

Più in dettaglio, nulla è detto circa l’ipotesi che la Camera,esaminando le proposte di modifica del Senato, introduca norme nuove o modifichi le stesse proposte del Senato. Ma questi sono problemi che possono essere risolti in via interpretativa o mediante i regolamenti parlamentari.

La strada maestra per evitare incagli procedurali resta però quella adottata da quasi tutti i sistemi bicamerali: prevedere una procedura di conciliazione mediante un comitato composto di deputati e senatori.

Infine, mi chiedo se nel Parlamento che si va delineando sia utile e opportuna la presenza delle commissioni in sede deliberante. In assenza del richiamo del Senato una legge potrebbe essere approvata da un numero veramente esiguo di deputati.

Poiché l’art. 70  Cost. è stato modificato in più punti dalla Camera, l’art.104 r.S. non dovrebbe essere di ostacolo ad intervenire su questi aspetti.  .

Terzo aspetto, l’elezione del Presidente della Repubblica. Mi pare inopportuno o ,se si preferisce, inelegante prevedere in Costituzione che si arrivi al settimo scrutinio. Anche qui mi pare che siamo di fronte ad una complicazione procedurale che dà l’idea di voler certificare uno spappolamento del sistema partitico. Se proprio si vuol mantenere quella serie di passaggi di quorum, si dovrebbe accorciare la sequenza. E’ pericoloso comunque prevedere quorum alti e bloccati. Con lo scrutinio segreto e la mancanza di unità interna dei partiti si rischia uno stallo.

Altri problemi rilevanti sono:

il giudizio preventivo di costituzionalità delle leggi elettorali. Penso che la Corte con la nota senza sulla legge Calderoli abbia aperto una breccia e che a questo punto può essere giusto che si assuma tutte le responsabilità. D’altra parte, è meglio far decidere la Corte subito o avere un Parlamento delegittimato dopo? Meglio sicuramente far parlare la Corte subito.

lo statuto delle opposizioni e i diritti delle minoranze. Rinviare ai regolamenti parlamentari non servirà a molto se non si prevedono strumenti direttamente in Costituzione. Penso al ricorso diretto delle minoranze alla Corte sulla costituzionalità delle leggi (un istituto diffuso in molti paesi europei), alle inchieste di minoranza a una diversa disciplina del referendum (in proposito, mi pare infondato prevedere quorum differenziati a secondo delle firme dei presentatori).

la modifica degli statuti delle regioni ad autonomia speciale potrà avvenir solo previa intesa con le regioni. Si attribuisce loro un vero e proprio potere di veto.

Vengo al tema della regola della c. d. “doppia conforme”. Si tratta di una regola che non è stabilita in Costituzione, ma solo nei regolamenti parlamentari. Vi è tuttavia un antico principio  del parlamentarismo secondo il quale nemine contradicente si può anche disattendere una norma regolamentare. Di fronte all’emergere di una concordanza di fondate opinioni sulla necessità di modificazioni, sulla necessità di correggere un errore contenuto nel testo in esame, sulla necessità di risolvere un problema particolare  si potrebbe aprire spazio per qualche modifica ulteriore rispetto a quelle consentite dalla “doppia conforme”. Questo potrebbe essere, a mio avviso, il caso della contraddizione che ho prima evidenziato tra poteri legislativi del nuovo Senato e il metodo di formazione.

[1] Il caso più delicato è, a mio avviso, quello delle leggi di revisione della Costituzione e delle leggi costituzionali. Stabilendo che esse sono bicamerali si ha la conseguenza di attribuire ai rappresentanti degli enti territoriali la potestà di bloccare qualsiasi riforma costituzionale, in particolare quelle riguardanti il sistema delle autonomie. Ma la partecipazione degli stati membri all’esercizio del potere di revisione costituzionale è uno dei caratteri distintivi degli stati federali (USA, Svizzera, Germania). In Francia il Senato partecipa alla revisione costituzionale, ma nel caso di una sua opposizione il Presidente della Repubblica può indire un referendum sul testo in discussione. Non vi è quindi un potere di veto assoluto del Senato. Un tale potere lo ha il Senato spagnolo, ma esso è eletto in misura preponderante a suffragio popolare. La verità è che una revisione come quella in esame dovrebbe indurre a riflettere sull’art. 138 Cost. Il procedimento di revisione in esso previsto è strettamente connesso ad una stagione della nostra vita politico-istituzionale, quella dei partiti di massa del novecento e della legge elettorale proporzionale, che è ormai finita. Se si mantenesse il referendum come eventuale, si potrebbe pensare di attribuire al voto negativo del Senato la conseguenza dell’indizione di un referendum. Ove si prevedesse un referendum obbligatorio per tutte le leggi costituzionali, questo non sarebbe impedito dall’opposizione del Senato. Come è stato osservato, poi, il procedimento di revisione costituzionale comporta tempi lunghi che mal potrebbero conciliarsi con la composizione a turnazione del Senato legata alla permanenza in carica di consigli regionali e comunali.

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Il test dell’audizione del prof. Carlo Fusaro sulla riforma costituzionale

Senato della Repubblica – Prima Commissione

Audizioni sul DDL COST. 1429-B

 

Contributo di Carlo Fusaro, Dipartimento Scienze giuridiche di UNIFI

Illustre Presidente, Signori Senatori, Signora Ministra,

ringrazio dell’invito e vengo subito alla sostanza del mio contributo che sarà, in questa occasione, sia in forma scritta sia – tanto più – in forma orale davvero breve.

Del resto non fosse per alcune difficoltà di natura strettamente politica, diciamo di schieramento, questo processo di revisione di alcune parti importanti della parte II della Costituzione sarebbe oggi avviato alla sua naturale, rapida conclusione. Come mi permetterò di evidenziare questa non è un’opinione: è quanto suggeriscono i dati oggettivi, è quanto indica un’attenta analisi del lavoro, rilevante, compiuto dai due rami del Parlamento: e questo, consentitemi di aggiungere, consiglierebbe l’interesse del Paese.

Ripeto ancora una volta in due parole la premessa con la quale ho introdotto le troppe audizioni che in tema di funzionamento della forma di governo, legge elettorale, riforma della Costituzione ho avuto l’onore di fare. Dico troppe con tutto il rispetto per le forze politiche e per il Parlamento: da un tempo davvero troppo lungo ci stiamo dibattendo nella difficoltà a riformare ciò che da tanti anni e con ogni evidenza è urgente e indispensabile cambiare. E allora la premessa è questa: con umiltà e deferenza, e certo facendo uso della molta o poca competenza che in queste materie posso aver accumulato in una carriera dedicata principalmente proprio ad esse, io mi presento a voi innanzitutto come cittadino. Non intendo in altre parole accampare asettiche e scientifiche imparzialità che su argomenti come questi nessuno può vantare, e che comunque non ho alcuna intenzione di rivendicare. Se io ho scelto di studiare queste cose e di dedicarci la mia vita professionale è perché, almeno da quando ebbi il privilegio di frequentare brevemente le aule parlamentari più di trenta anni fa, ritengo che questi siano i problemi di fondo che la democrazia italiana deve prioritariamente affrontare.

Su questo piano mi rimetto parola per parola, integralmente, a partire dai toni appassionati e dalle sottolineature naturalmente preoccupate, all’intervento del senatore a vita Giorgio Napolitano. Io condivido al cento per cento la sua ansia riformatrice. E mi permetto di ricordare con lui le condizioni eccezionali in cui questa legislatura si avviò due anni fa, segnata come dal sigillo indelebile (che è divenuto anche un obbligato programma di lavoro parlamentare incisivamente riformatore) della rielezione, appunto del presidente Napolitano, e da quel suo indimenticabile messaggio, pronunciato proprio davanti a voi nel giorno del giuramento il 22 aprile 2013.

Questo è il contesto generale nel quale la riforma costituzionale si iscrive, anticipata poi dalla nuova legge elettorale della Camera che ne è l’utile complemento. In proposito vedo che anche nel dibattito in questa Commissione, che ho letto con l’attenzione e il rispetto che merita, sono state evocate preoccupazioni che a mio avviso non hanno alcuna ragione di essere: obiettivo delle riforme che si stanno perseguendo è indiscutibilmente il rafforzamento della funzionalità complessiva del sistema, il rendere la nostra forma di governo parlamentare in grado di affrontare le sfide di oggi e del futuro, superare i limiti che ad essa furono imposti dal contesto nel quale la Costituzione del ’48 venne scritta. C’è dunque, certamente, anche il rafforzamento della funzione di governo. Sul punto ormai tutto dovrebbe essere chiaro: mi riferisco alle inoppugnabili testimonianze di Dossetti, di Ruini prima di lui, alle note preoccupazioni di De Gasperi. Ma su questo non insisto: Governo e Parlamento molto hanno fatto nella direzione giusta, come cercherò di dimostrare, e in misura che si può e che si dovrebbe considerare conclusiva.

Rimettendomi per la sostanza dell’analisi alla puntuale, esauriente relazione della Presidente Finocchiaro, vorrei prima di tutto offrire un umile tentativo di bilancio rispetto alla strada compiuta.

Il progetto iniziale Renzi-Boschi incideva su 45 articoli della Costituzione (in una decina di casi per mero adeguamento conseguenziale rispetto ad alcune innovazioni sostanziali: per esempio a seguito della proposta revisione del bicameralismo, e a seguito dell’abolizione del riferimento in Costituzione alle province; che si son portati dietro tutta una serie di correzioni formali); poi questo ramo del Parlamento intervenne a sua volta l’anno scorso in prima lettura con modificazioni incisive, peraltro facendo salva la sostanza della proposta iniziale (rapporto fiduciario con la sola Camera, bicameralismo differenziato con prevalenza legislativa attribuita alla Camera con riferimento particolare ai poteri di bilancio, composizione indiretta del nuovo Senato di rappresentanza territoriale cui si manteneva però il nomen attuale, abolizione di province e Cnel): queste modificazioni, naturalmente in diversa misura, incidevano a loro volta su 20 articoli fra quei 45, e inoltre proponevano modifiche ad altri due articoli della Costituzione che non erano incisi dalla proposta iniziale (in particolare l’art. 75 in materia di referendum e l’art. 134 per introdurre il riferimento al giudizio di costituzionalità preventivo sulle leggi elettorali); alla Camera, successivamente, si è aggiunta una modifica (invero limitatissima, quella che fa riferimento alla “trasparenza” nella p.a.) a un ulteriore articolo, l’art. 97, per cui – alla fine –  gli articoli della Costituzione modificati sono diventati 48: al netto di questa modestissima integrazione, la Camera ha a sua volta fatto proprio l’impianto della riforma, incidendo – con emendamenti – solamente su 16 dei 47 approvati in prima lettura al Senato. E’ stato stimato (Ceccanti) che sarebbe stato confermato circa il 90% del testo Senato. Il dato mi sembra sostanzialmente attendibile, anche se un calcolo preciso non ho avuto tempo di farlo: è vero, infatti,  che 16 rispetto a 48 costituisce un terzo; tuttavia, in vari casi si è trattato di specificazioni, chiarimenti, restyling per migliorare la qualità del testo o interventi comunque puntualissimi.

Faccio un primo elenco: (i) all’art. 64 nel testo Senato si faceva riferimento all’obbligo per i regolamenti delle due Camere di “garantire i diritti delle minoranze parlamentari”; nel testo Senato, ferma l’identica formulazione, si è aggiunto che il regolamento della camera, ed esso solo, deve disciplinare le prerogative specifiche dell’opposizione, specificazione che deriva dal fatto che il rapporto fiduciario diventa ora esclusivo con quest’ultima; (ii) all’art. 73, che contiene una norma delicata introdotta appunto dal Senato, cioè il ricorso preventivo alla Corte costituzionale in materia elettorale, la modifica della Camera consiste nella riduzione a un quarto, da un terzo, il numero di deputati che possono chiederne il giudizio, lasciando a un terzo il numero dei senatori; ha abolito inoltre l’obbligo di indicare il parametro della presunta violazione e introdotto il termine di dieci giorni; (iii) all’art. 77 (decretazione d’urgenza) si è voluto specificare che il disegno di legge di conversione va presentato sempre alla Camera (ma in effetti così pareva già, a leggere il testo del Governo); si è poi allungato a 90 giorni il termine per la decadenza in caso di rinvio presidenziale e si è specificato che il divieto di decretazione in materia elettorale – saggiamente – non vale per gli aspetti organizzativi del procedimento elettorale stesso: riguardo ai quali decreti sono stati adottati praticamente ad ogni tornata elettorale; (iv) all’art. 78 si è previsto per lo stato di guerra il quorum rafforzato della maggioranza assoluta dei componenti; (v) all’art. 116 sulle ulteriori forme di autonomia alle regioni si sono aggiunte le politiche attive del lavoro e della formazione professionale (e nient’altro); (vi) all’art. 119  si è voluto specificare che è la legge a fissare i costi standard e il modo di calcolare i fabbisogni; (vii) all’art. 120 in materia di poteri sostitutivi, la Camera ha ritenuto utile specificare l’inclusione –  a mio avviso comunque pacifica – delle province autonome di Trento e di Bolzano (questa è la sola modifica); (viii) all’art. 122 si è inserito l’ennesimo riferimento all’obbligo di promuovere il riequilibrio di genere della rappresentanza (devon’essere ormai tre o quattro questi riferimenti in Costituzione), ma tant’è: chi oserebbe opporsi se non per ragioni di stile legislativo?

Si può dunque affermare che più della metà degli articoli del testo Senato 2014, incisi dal testo Camera 2015, per l’esattezza nove su 16, hanno subito modificazioni, che non intendo definire irrilevanti o di scarso peso (forse in un paio o tre casi anche questo), ma certo sostanzialmente del tutto marginali: come tutto opinabili e suscettibili di ulteriori puntualizzazioni, esse dovrebbero considerarsi pacificamente accettabili, da non discutersi nemmeno direi, sempre che si voglia perseguire il disegno di una riforma nei tempi più rapidi possibile e non il contrario, e con la minor possibile contrapposizione con l’altro ramo del Parlamento, secondo la strada indicata dal presidente Napolitano (magari non da quanti si sono ritenuti – incredibilmente – in diritto di sbeffeggiarlo).

Questo stesso giudizio di sostanziale irrilevanza – e so di toccare il punto più delicato –  deve darsi anche riguardo alla micromodifica all’art. 57 Cost., contenuta nel tanto spesso richiamato art. 2 del progetto alla quale – ne sono consapevole – alcuni appendono la speranza o la pretesa di rimettere in discussione uno dei capisaldi della riforma sulla quale questo ramo del Parlamento ha già votato e così anche l’altro.

L’art. 57, signori Senatori, nella versione approvata da Senato e Camera è assai lungo: consta di sei commi, otto frasi-proposizioni, 254 parole, 1317 battute. Di tutto ciò la Camera, come ben sapete, ha cambiato una parola, anzi due lettere: «la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti» (al posto di: «nei quali sono stati eletti»). La modifica non è meramente formale: è sostanziale. Chiarisce che i senatori – siano essi consiglieri senatori o sindaci senatori – durano in carica quanto il Consiglio regionale che li ha eletti. Questa disposizione non è affatto in contrasto con quanto previsto – ora – dall’u.c. del nuovo art. 66 (art. 7 del progetto): esso, opportunamente, specifica che «il Senato… prende atto della cessazione dalla carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore», dopo che il primo comma ha ribadito che ciascuna Camera (anche il Senato) giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti. La Camera, qui, ha voluto – semplicemente – chiarire che il senatore consigliere o il senatore sindaco che perde la carica di consigliere o sindaco decade da senatore senza margini di discrezionalità da parte del Senato. Resta comunque fermo che, nel caso in cui il Consiglio regionale si sciolga (per dimissioni del presidente o sfiducia votata dal Consiglio stesso o per altra delle cause previste dall’art. 126 Cost.), anche tutta la delegazione al Senato di quella Regione conclude il suo mandato (incluso il sindaco senatore): sarà rieletta dal nuovo Consiglio regionale com’è logico che sia, appena rinnovato. Non c’è contrasto alcuno: in un caso si tratta di decadenza individuale, nell’altro si tratta di cessazione anticipata del mandato di tutti gli eletti in sede regionale: costituzionalmente prevista al fine di mantenere il nesso di rappresentanza che lega la legislatura regionale, quello specifico Consiglio regionale, al pacchetto di senatori che ne sono espressione.

Del resto l’art. 57, prima e dopo la micromodifica della Camera, è del tutto coerente anche con altri fondamentali articoli della nuova Costituzione votati dal Senato e approvati senza modifiche dalla Camera: prima di tutto con l’art. 58 del nuovo testo, fondamentale, così proposto dal Governo, confermato dal Senato e riconfermato dalla Camera (soppressivo dell’estrazione direttamente elettiva del Senato!); e poi: l’art. 63 col nuovo comma voluto dal Senato (appunto confermato alla Camera), secondo il quale «il regolamento stabilisce in quali casi l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato della Repubblica possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di governo regionali o locali» (coerente con l’elezione indiretta di chi è al tempo stesso consigliere regionale o sindaco: altrimenti non avrebbe senso); l’art. 69 proposto dal Governo, confermato dal Senato e poi dalla Camera senza modifiche, in base al quale un’indennità parlamentare spetta solo ai componenti della Camera dei deputati; ma anche l’art. 68: che conserva intatta l’insindacabalità del co. 1 coprendo così deputati e senatori (si badi bene: essa è prevista dall’ordinamento anche per i consiglieri regionali), mentre limita ai soli deputati l’applicazione dei commi 2 e 3 dello stesso articolo (che infatti non sono mai stati estesi, nonostante qualche tentativo, frustrato dalla giurisprudenza costituzionale, di estenderlo ai legislatori consiglieri regionali).

In altre parole, tutto si tiene: e si tratta di ben sei articoli (57, 58, 63, 66, 68, 69) tutti votati nella stessa formulazione in entrambe le Camere, salva la micromodifica dell’art. 57 di cui s’è detto e quella meramente di razionalizzazione e chiarimento dell’ultimo comma dell’art. 66. Un complesso organico e coerente di  disposizioni: ben quindici commi (più i due soppressi dell’ex art. 58), tutti sistematicamente connessi e vocati a disegnare il nuovo Senato di rappresentanza territoriale a elezione indiretta da parte dei Consigli regionali.

Al di là di qualsiasi acrobatico sforzo interpretativo degli articoli 120 e 104 del RS, quanto esposto esclude a priori qualsiasi possibilità anche tecnica di incidere significativamente, tanto più al Senato, a modifica di quanto votato da questo ramo del Parlamento e conformemente votato dalla Camera dei deputati. Che l’art. 121 RS, per i progetti costituzionali, imponga l’applicazione dell’art. 104 RS che si applica al procedimento ordinario, è pacifico. Quanto all’art. 104, il suo testo è noto a tutti i componenti di questa Commissione, e non devo tornarci su. La sua finalità sistematica non va rammentata: ha il fine evidente (come il parallelo art. 70.2 del RC, ancorché formulato in modo lievemente diverso, ma allo stesso scopo diretto) di favorire – in un sistema che ad oggi è a bicameralismo paritario indifferenziato (che impone la doppia conforme per l’approvazione di una legge) – la efficienza funzionale del procedimento legislativo. In altri termini: ad evitare navette infinite si considera realizzata la doppia conforme anche in misura parziale, anche per fasi successive, anche progressivamente. Sicché nella logica sistematica di questo meccanismo è certamente possibile emendare la micromodifica all’art. 57 incidendo sulla formula “dai” / “nei”; ed è possibile altresì, parimenti, tornare sulla specificazione che limita sostanzialmente alla presa d’atto della decadenza determinata dalla perdita della carica locale o regionale la funzione di verifica titoli del Senato. Ma giammai si potrebbe pensare di appendere a questi dettagli la rimessa in discussione di uno dei capisaldi della riforma, proposto dal Governo, già votato in questa sede e, come credo di aver dimostrato, come confermato anche nei dettagli dalla Camera dei deputati. Questo da un punto di vista logico, sistematico, di tecnica giuridica.

Ciò detto non sarei un decoroso docente di diritto parlamentare se disconoscessi che – com’è anche opportuno, a mio avviso – essendo le assemblee parlamentari la sede della politicità per eccellenza, qui politica e diritto vanno a braccetto: tanto che (sia pure suscitando le forti critiche di parte della dottrina, preciso, io non mi unisco) ha trovato occasionale applicazione il c.d. principio del nemine contradicente. Cito testualmente, per rifarmi a una fonte neutra, il “Glossario” che si legge nel sito di questa stessa Camera (cfr. https://www.senato.it/3563?glossario=3&glossario_iniziale=C, voce “Consuetudine”):  «Nel diritto parlamentare le consuetudini hanno speciale importanza, perché integrano le norme regolamentari o intervengono in àmbiti non coperti da queste ultime. Un’importante consuetudine parlamentare è costituita dalla regola secondo la quale le regole procedurali scritte possono essere derogate nemine contradicente (cioè, se nessuno si oppone)». Dunque, ecco il punto: da un punto di vista giuridico si potrebbe, lo dico per assurdo (a mio avviso), rimettere in discussione l’estrazione regionale indiretta dei senatori, ma solo contraddicendo platealmente lettera e spirito del Regolamento del Senato, per il che occorre – per consuetudine, appunto –  non una qualsivoglia maggioranza, ma l’accordo di tutti, di tutti i gruppi e di tutti i senatori: possibile solo se nessuno si oppone.

 

Sul merito di una scelta del genere aggiungo invece poco. E’ ovviamente suprema scelta politica. Basta avere la consapevolezza che si stravolgerebbe radicalmente il progetto già approvato, si realizzerebbe un clamoroso gioco dell’oca con ritorno alla casella iniziale, si darebbe luogo all’avvio di una navette potenzialmente, dato questo “pecato originale”, infinita: sarebbe di fatto l’affossamento del più compiuto e serio tentativo di riforma della Costituzione dal 1948 ad oggi, in frontale contraddizione con lo spirito del 22 aprile 2013. Ciò inoltre – naturalmente – delegittimerebbe la credibilità del Governo in carica e della sua maggioranza che hanno legato a questa proposta il destino proprio (e della legislatura), annunciando sin dall’inizio disponibilità su tutto tranne che su quattro punti: senato eletto indirettamente, senato senza rapporto fiduciario, scelte finali sul bilancio alla Camera, senatori senza indennità parlamentare.

Ma, aggiungo, trovo non condivisibili e pasticciate anche alcune delle formule di ipotizzato compromesso che sono state informalmente ventilate e mai precisate in testi precisi. Mi riferisco all’idea balzana di delegare alla legislazione statale e regionale di attuazione il compito di individuare forme di indicazione in sede elettorale dei consiglieri regionali destinati ad essere poi eletti senatori. A parte che ciò ovviamente non sarebbe neppure immaginabile per i 21 sindaci (quindi per 21 senatori su 95), con conseguente differenziazione di incerta e non auspicabile valenza; a parte che ciò somiglierebbe come una goccia d’acqua all’espediente che giustamente sollevò perplessità di ogni genere, pur nella sua ingegnosità, della legge 43/95: quando si previde il capolista regionale che – vigente il titolo V° pre-riforma – non poteva essere direttamente eletto presidente della Regione, ma era ugualmente destinato ad essere dal Consiglio votato come tale, salvo nei primi due anni lo scioglimento anticipato… una soluzione ponte che fu varata in tutta fretta in attesa delle elezioni regionali di quell’anno e fu poi fortunatamente superato alla radice dalla riforma l. cost. 1/1999.

A parte queste considerazioni, non sarebbe auspicabile proprio per quelle ragioni di coerenza che da diverse parti vengono sollevate rispetto al complesso del progetto in esame: e che non sono affatto del tutto campate per aria, anche se spesso vengono avanzate da chi poi suggerisce soluzioni ancora meno coerenti con i presupposti di una funzione di rappresentanza territoriale che l’art. 55 come revisionato efficacemente sintetizza e che deve costituire il primo parametro di riferimento nel giudizio di qualsiasi modificazione. (Mi riferisco a quanti, per esempio, vagheggiano un senato assemblea di c.d. garanzia, quasi che garanzie e contrappesi non vengano da ben altro nel nostro ordinamento e nella nostra Costituzione).

Dice dunque il co. 5 dell’art. 55. «il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali». Questa è dunque la funzione che si assegna al nuovo Senato: non si parla di “rappresentanza territoriale” tout court; non si parla di “rappresentanza regionale” o di “rappresentanza locale”. Si parla di rappresentanza delle “istituzioni territoriali”, delle istituzioni, non dei cittadini, non degli elettori, non dei popoli o altro. Delle istituzioni territoriali. Il modello, del resto evocato in molte circostanze, ancorché poi seguito solo in misura parziale (purtroppo, aggiungo io) è quello del Bundesrat tedesco. Tuttavia, il progetto anche nella sua formulazione attuale consente di andare in quella direzione, non lo impedisce, e permette potenzialmente positive evoluzioni… purché non si introducano disposizioni in contrasto che lo impediscano o lo rendano meno probabile. Già col testo attuale una critica legittima è quella secondo la quale esiste la possibilità che la rappresentanza delle istituzioni territoriali possa trovarsi in qualche modo in competizione con la tradizionale rappresentanza partitica: con il rischio che la seconda prevalga sulla prima (succede persino in Germania a volte!). Sarebbe dunque un errore introdurre a qualsiasi livello, costituzionale o legislativo, disposizioni che favoriscano la rappresentanza partitica a scapito di quella istituzionale (pur entrambe “territorializzate”). Personalmente, per esempio, ritengo che i presideni delle Regioni dovrebbero essere per prassi tutti sistematicamente eletti a senatori. Né mi spaventa l’obiezione così spesso avanzata secondo la quale la funzione di senatore e quella di capo dell’esecutivo regionale, ma anche quella di consigliere regionale, sarebbero incompatibili, funzionalmente non esercitabili dalla stessa persona. Si tratta, infatti, di intendersi: se si continua ad avere del Senato, ancorché riformato come nel progetto, una concezione di assemblea rappresentativa che lavora undici mesi l’anno, tre settimane al mese, praticamente riunita in permanenza secondo la tradizione parlamentare dell’Italia repubblicana, allora l’obiezione può esser valida, ma in tal caso la riforma rischierebbe di rivelarsi un mezzo insuccesso. Il punto è che il futuro Senato, al contrario, va pensato come assemblea ristretta assistita da congruo lavoro preparatorio in vista di sessioni lunghe, per esempio, non più di una settimana al mese per otto-dieci mesi, in strettissimo coordinamento oltre che con la Camera per le funzioni cui entrambe continuerebbero a concorrere, con la Conferenza Stato-regioni e unificata, e naturalmente con i Consigli regionali. Anche questi sarebbero incisi nelle loro modalità di operare: è chiaro che dovrebbero a loro volta (alcuni già lo fanno) concentrare la propria attività specie legislativa, specie deliberativa in un  numero relativamente ristretto di giorni, funzionale a permettere la partecipazionedei propri senatori consiglieri alle attività regionali. Questi a loro volta andrebbero sollevati del tutto da attività meramente istruttorie in sede consiliare, salvo l’esame in fase diciamo ascendente, per mutuare il linguaggio dell’UE, in relazione alla propria attività legislativa in Senato di immediato e diretto interesse per la Regione.

Se così è, e se si concorda che ciò sarebbe auspicabile e in linea col tentativo riformatore, allora si capisce perché qualsiasi forma di diretto collegamento fra voto popolare nella regione e investitura dei senatori consiglieri deve ritenersi un non senso, una contradizione, un limite. Come sarebbe possibile garantire la possibilità di eleggere senatore il presidente della Regione? E come se non facendo ricorso alle solite dannossisime preferenze, sarebbe possibile individuare tramite il voto popolare quei consiglieri destinati ad essere eletti senatori, vincolando e delegittimando il Consiglio regionale medesimo? Che senso avrebbe avere in Senato componenti che devono la loro elezione non all’istituzione nella quale rappresentano il proprio partito e i cittadini, ma direttamente ai cittadini medesimi? Come non capire che le logiche di comportamento non potrebbero che mutare rispetto a quelle attese e che ogni possibilità di coerenza con quel “rappresentano le istituzioni territoriali” finirebbe col vanificarsi?

Due parole sul resto. Anche perché, a ben vedere, le pur significative e numerose, ma sempre limitatissime, modificazioni in materia di procedimento e competenza legislativa e in materia di attribuzioni rispettive di Stato e Regioni apportate dalla Camera non mi paiono tali da giustificare impuntature da patriottismo istituzionale o diversamente motivate: sotto questo profilo questo ramo del Parlamento dovrebbe prendere atto che il proprio contributo al progetto (vedi i dati sopra indicati) è stato decisivo e fortemente incisivo, e che appunto le modifiche al proprio progetto apportate dalla Camera dei deputati sono state complessivamente assai modeste. Né dovrebbe, il Senato, dimenticare che vigente la Costituzione attuale, delle due Camere esso resta quella a più ridotta legittimazione popolare. Ci sono quelle sette classi di età di differenza nell’elettorato attivo che fanno della Camera dei deputati l’unica davvero eletta a suffragio universale.

Mi soffermo perciò su due punti che mi paiono al tempo stesso di rilievo, legittimamente sottoponibili a modifiche ulteriori nel rispetto dell’art. 104 RS, e potenzialmente meritevoli di correzione senza – in astratto almeno – creare contrasti con l’altro ramo del Parlamento, né rallentare ulteriormente, per questo, un procedimento legislativo che è già stato troppo lungo.

Mi riferisco agli artt. 83 e 135 Cost.: il primo disciplina l’elezione del presidente della Repubblica; il secondo disciplina l’elezione dei cinque componenti di estrazione parlamentare della Corte costituzionale.

Con riferimento all’art. 83 Cost. considero non soddisfacenti sia la soluzione a suo tempo approvata dal Senato sia la soluzione modificata e approvata dalla Camera. Preciso che non mi riferisco alla composizione del collegio che elegge il presidente della Repubblica, che trovo adeguata (art. 83.1 e 2). Taluno lamenta un presunto squilibrio a vantaggio della Camera. E’ un equivoco se appena si sta alla logica sistematica della nuova Costituzione comparata con quella vigente. Nell’attuale costituzione, le due Camere sono entrambe espressione di rappresentanza partitica e lo sono sempre state: vi sono differenze di composizione, ma non ha e non ha mai avuto praticamente alcuna significativa rilevanza che la Camera abbia 630 componenti e il Senato 315 (più i senatori a vita), in un rapporto di due a uno. Per le funzioni elettive le due Camere vanno considerato un unico organo. Come sappiamo, poi, i 945 sono integrati dai 58 delegati dei consigli regionali: ed anch’essi per prassi sono stati scelti in modo da non alterare – sostanzialmente – la composizione politica dell’organo che elegge il capo dello Stato.

Col nuovo Senato, dei delegati regionali non vi è più alcun bisogno: la rappresentanza delle istituzioni territoriali è di tutto il Senato, ed è numericamente quasi raddoppiata, fermi i senatori vitalizi (da 58 a 95, più 37). Si può discutere se sia sufficiente: in Germania i Länder eleggono tanti delegati quanti sono i componenti del Bundestag: ma, tanto più dopo questa riforma, la differenza fra uno stato federale e uno regionale, come il nostro (al di là della sbornia federalistica della seconda metà anni Novanta), è netta. Né ha alcun senso lamentare il divario numerico fra Camera dei deputati (630) e Senato (95): se non in quella logica di contrapposizione a finalità di pseudo garanzia che certamente non mi pare da condividersi e che è estranea al progetto e alla sua sistematica.

Ciò che invece suscita perplessità è la rimodulazione dei quorum che si è inteso realizzare: in sé e in astratto non censurabile, ma difficilmente compatibile con l’evoluzione del sistema politico e con le nuove aspettative dell’opinione pubblica. Elevare i quorum per numerose votazioni rischia solo di protrarre la durata delle elezioni presidenziali: il che – diversamente dagli anni Settanta – nessuno è disposto a tollerare con la certezza di alimentare ulteriore discredito per le istituzioni parlamentari. Basti pensare che nel 2013 già cinque votazioni senza esito scatenarono forme di impazienza ed esasperazione generalizzate.

Questa Camera aveva modificato l’art. 83 (nuovo) co. 2, aumentando da tre a quattro gli scrutini per i quali si richiede la maggioranza dei due terzi, introducendo altri quattro scrutin con la maggioranza dei tre quinti (sempre dei componenti) per passare finalmente alla maggioranza assoluta al nono. Se si pensa alla prassi inauguratasi con la pur fortunata elezione del 2015, ciò significa o rischia di significare ben quattro giorni (otto scrutini) di puro surplace in attesa di accordi. La Camera ha lievemente migliorato la situazione: i tre quinti valgono dal quarto scrutinio (non dal quinto) e dal settimo (non dal nono) resta la stessa maggioranza, ma calcolata rispetto ai votanti e non rispetto ai componenti (ciò comporta solo la possibilità che qualche gruppo si convinca a non partecipare alla votazione per permettere l’elezione di chi altrimenti non verrebbe eletto: cosa improbabile nella democrazia del pubblico): se l’intendimento era, come pare, di agevolare il raggiungimento di un quorum efficiente, l’esito è incerto. Mi domando allora se non si potrebbe prevedere qualcosa di diverso e di effettivamente innovativo: trovo intelligente la proposta avanzata in sede accademica da Augusto Barbera e Stefano Ceccanti. Si tratterebbe di introdurre un voto ordinale obbligatorio per cui ciascun componente del Parlamento in seduta comune esprime a pena di nullità un primo e un secondo voto. Aggiungendosi in sede di scrutinio i secondi voti dei candidati arrivati da terzo in giù ai primi voti conseguiti dai primi due votati, il conseguimento di quorum che anche restassero elevati potrebbe risultare più agevole; con ogni probabilità, effetto benefico non marginale, le forze politiche maggiori sceglierebbero candidati non divisivi o addirittura graditi alle altre forze politiche (per favorire l’attribuzione di secondi voti a loro vantaggio): si avrebbero eletti con un forte consenso sostanziale e si instaurerebbe una prassi meno ferocemente competitiva. Si tratterebbe poi di decidere da quale scrutinio in poi prevedere che sia eletto il più votato fra i due con più primi e secondi voti (senza quorum: norma di chiusura).

Rimane, infine, la questione della scelta dei giudici costituzionali. Il governo e il Senato avevano fatto una scelta coerente con un ordinamento regionale fortemente decentrato anche se non propriamente “federale” (né voluto come tale). La Camera ha ritenuto di ripristinare le modalità attuali: in questo caso, diversamente dall’elezione del presidente della Repubblica, il discorso dello squilibrio fra i due rami del Parlamento rinnovato ha una concreta valenza. Vi è il rischio, forse anche la certezza, che le istanze regionaliste e territoriali facciano gran fatica a farsi sentire, sicché a me parrebbe ragionevole ritornare alla formula Senato, purché ciò non inneschi un braccio di ferro con la Camera. Avere due giudici costituzionali (su 15!) scelti sulla base, oltre che della competenza, anche della particolare riconosciuta sensibilità alle istanze degli enti territoriali, potrebbe essere una scelta saggia.

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