Il resoconto integrale della Commissione Affari Costituzionali di oggi con le motivazioni della Presidente Finocchiaro

AFFARI COSTITUZIONALI    (1ª)

MARTEDÌ 15 SETTEMBRE 2015

319ª Seduta

Presidenza della Presidente

FINOCCHIARO

            Intervengono il ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento Maria Elena Boschi e i sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Pizzetti e Scalfarotto.

La seduta inizia alle ore 15,15.

IN SEDE REFERENTE

(1429-B) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. – Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione, approvato, in prima deliberazione, dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati

(Seguito dell’esame e rinvio)

Prosegue l’esame, sospeso nella seduta del 5 agosto.

La PRESIDENTE, prima di pronunciarsi sulla inammissibilità degli emendamenti ai sensi dell’articolo 104 del Regolamento, sottolinea di aver agito – nell’assumere una decisione così importante – in autonoma responsabilità, nella consapevolezza dei propri doveri istituzionali e del rilievo della materia. Indica, quindi, i criteri a cui si è conformato il suo sindacato.

Ricorda che, in base all’articolo 104 del Regolamento, se un disegno di legge approvato dal Senato è emendato dalla Camera dei deputati, il Senato discute e delibera soltanto sulle modificazioni apportate dalla Camera, salva la votazione finale. Nuovi emendamenti possono essere presi in considerazione solo se si trovino in diretta correlazione con gli emendamenti introdotti dalla Camera dei deputati.

Lo scopo della prescrizione regolamentare è quello di regolare il procedimento legislativo e, in particolare, il regime delle cosiddettenavette. All’esito dei diversi passaggi parlamentari, si tende a restringere sempre più il campo di modificabilità delle disposizioni del disegno di legge all’esame, al fine di giungere all’approvazione dell’identico testo da parte di entrambe le Camere.

In questo senso, la norma contenuta all’articolo 104, come tutte le disposizioni del Regolamento riguardanti il procedimento legislativo, è coerente con la funzione regolatoria del conflitto, rappresentato dal confronto tra diverse opzioni nella definizione di un testo normativo, ed  è funzionalmente orientata alla soluzione dello stesso, e cioè al raggiungimento della deliberazione legislativa.

Come rilevato anche nel corso dell’indagine conoscitiva da numerosi costituzionalisti intervenuti, l’articolo 104 del Regolamento può considerarsi una norma disponibile, anche perché non direttamente attuativa delle prescrizioni costituzionali relative al procedimento legislativo. È stato infatti ribadito nel corso delle audizioni – e questo è anche il suo convincimento – che, per il principio del nemine contradicente, la prescrizione regolamentare possa essere derogata, in quanto essa è diretta esclusivamente a regolare e razionalizzare l’iter legislativo, per evitare un numero potenzialmente infinito di navette, ma non incide direttamente su aspetti essenziali del procedimento. Una sua eventuale deroga, quindi, non determina alcun vizio in procedendo.

In assenza di un accordo, occorre dunque procedere ad un’applicazione rigorosa e coerente del dettato regolamentare, che impone di verificare se gli emendamenti presentati soddisfino il requisito della diretta correlazione con le modificazioni apportate dall’altro ramo del Parlamento.

Il nodo interpretativo e procedurale riguarda essenzialmente il concetto di “diretta correlazione”. Esso può essere sciolto, combinando valutazioni di carattere formale con considerazioni di natura più sostanziale.

Il primo criterio – strettamente formale – da seguire ai fini della pronuncia di ammissibilità impone di dichiarare inammissibili tutti gli emendamenti che si riferiscano ad articoli non modificati dalla Camera dei deputati, ma da quest’ultima approvati nell’identico testo.

Per gli articoli modificati, invece, si apre uno spazio di emendabilità, circoscritto però strettamente alle modifiche apportate dalla Camera. Ciò non significa che siano ammissibili solo gli emendamenti volti a ripristinare il testo definito dal Senato, ma occorre in ogni caso muoversi esclusivamente all’interno della portata e della ratio della modifica approvata dall’altro ramo del Parlamento.

Guardando al contenuto delle proposte e applicando un criterio sostanzialistico, si possono dunque ritenere ammissibili solo quegli emendamenti che – oltre ad intervenire sul comma modificato – agiscano in modo puntuale sulla portata della modifica e siano compatibili con le parti sulle quali vi è stata una doppia deliberazione conforme da parte di entrambe le Camere.

In altre parole, perché un emendamento possa essere ritenuto ammissibile, non è sufficiente che si riferisca al comma modificato. Se la proposta emendativa, pur agendo formalmente su un comma modificato, introduce elementi nuovi, del tutto estranei alla portata dell’intervento compiuto dalla Camera, e ancor più alle parti rimaste immodificate a seguito della doppia deliberazione conforme, essa non potrà ritenersi ammissibile, in quanto, seppur formalmente “agganciata” ad una norma modificata, in sostanza si rivelerebbe paradossalmente lo strumento per apportare modifiche incompatibili con parti del testo sulle quali si è consolidata la doppia deliberazione conforme.

In riferimento all’articolo 1, sono ammissibili quindi solo gli emendamenti riguardanti il quinto comma del nuovo articolo 55 della Costituzione, relativo alle funzioni del Senato.

Per quanto riguarda l’articolo 2, relativo alle composizione della seconda Camera, sono ammissibili solo gli emendamenti riferiti al quinto comma del nuovo articolo 57 della Costituzione che, avendo ad oggetto la durata del mandato dei senatori, conferma, con l’introduzione della preposizione “dai” in luogo della preposizione “nei”, le parti del testo approvate in doppia deliberazione conforme, le quali prevedono che il Senato sia composto da consiglieri regionali, eletti in secondo grado, in quanto sede della rappresentanza delle istituzioni territoriali.

Dichiara pertanto inammissibili, ai sensi dell’articolo 104 del Regolamento, limitatamente a quelli riferiti agli articoli 1 e 2, gli emendamenti 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.10, 1.11, 1.12, 1.13, 1.14, 1.15, 1.16, 1.16a, 1.17 (limitatamente alla soppressione del comma 6), 1.18, 1.19, 1.20, 1.21, 1.22, 1.23, 1.24, 1.25, 1.26, 1,28, 1.29, 130, 1.31, 1.36, 1.37, 1.38, 1.39, 1.40, 1.41, 1.42, 1.43, 1.38184, 1.52, 1.53, 1.54, 1.55, 1.56, 1.57, 1.58, 1.59, 1.60, 1.61, 1.62, 1.64 (limitatamente alla seconda parte), 1.65 (limitatamente alla seconda parte), 1.66 (limitatamente alla seconda parte), 1.38128 (limitatamente alla seconda parte), 1.38159 (limitatamente alla seconda parte), 1.38124, 1.38125, 1.38121, 1.38122, 1.38123, 1.38130, 1.38131, 1.38132, 1.38133, 1.38134, 1.38135, 1.38136, 1.38137, 1.38138, 1.38139, 1.38140, 1.38141, 1.38142, 1.38143, 1.38154, 1.38157, 1.38158, 1.38170, 1.38174, 1.38146, 1.38147, 1.38148, 1.38149, 1.38150, 1.38151, 1.38152, 1.38153, 1.38155, 1.38156, 1.38160, 1.38162, 1.38164, 1.38167, 1.38168, 1.38169, 1.38171, 1.38172, 1.38173, 1.38175, 1.38176, 1.38177, 1.38178, 1.38179, 1.38180, 1.38181, 1.38182, 1.38183, 1.38185, 1.38186, 1.38187, 1.38188, 1.38189, 1.38190, 1.38191, 1.38192, 1.38193, 1.38194, 1.38195, 1.38196, 1.38197, 1.38198, 1.38199, 1.38200, 1.38201, 1.38202, 1.38203, 1.38204, 1.38205, 1.38206, 1.38207, 1.38208, 1.38209, 1.38210, 1.38211, 1.38212, 1.38213, 1.38214, 1.38215, 1.38216, 1.38217, 1.38218, 1.38219, 1.38220, 1.38221, 1.38222, 1.38223, 1.38224, 1.38225, 1.38226, 1.38227, 1.38228, 1.38229, 1.38230, 1.38231, 1.38232, 1.38233, 1.38234, 1.38235, 1.38236, 1.38237, 1.38238, 1.38239, 1.38240, 1.38241, 1.38242, 1.38243, 1.38244, 1.38245, 1.38246, 1.38247, 1.38248, 1.38249, 1.38250, 1.38251, 1.38252, 1.38253, 1.38254, 1.38255, 1.38256, 1.38257, 1.38258, 1.38259, 1.38260, 1.38261, 1.38262, 1.38263, 1.38264, 1.38265, 1.38266, 1.38267, 1.38268, 1.38269, 1.38270, 1.38271, 1.38272, 1.38273, 1.38274, 1.38275, 1.38276, 1.38277, 1.38278, 1.38279, 1.38280, 1.38281, 1.38282, 1.38283, 1.38284, 1.38285, 1.38286, 1.38287, 1.38288, 1.38289, 1.38291, 1.38292, 1.38293, 1.38294, 1.38295, 1.38296, 1.38297, 1.38299, 1.38300, 1.38301, 1.38302, 1.38303, 1.38304, 1.38306, 1.38307, 1.38308, 1.38309, 1.38310, 1.38311, 1.38312, 1.38313, 1.38314, 1.38315, 1.38316, 1.38317, 1.38318, 1.38319, 1.38320, 1.38321, 1.38322, 1.38323, 1.38324, 1.38325, 1.38326, 1.38327, 1.38328, 1.38329, 1.38330, 1.38331, 1.38332, 1.38333, 1.38334, 1.38335, 1.38336, 1.38337, 1.38338, 1.38339, 1.38340, 1.38341, 1.38342, 1.38343, 1.38344, 1.38345, 1.0.1, 1.0.2, 1.0.3, 1.0.4, 1.0.5, 1.0.6, 1.0.7, 1.0.8, 2.42 (limitatamente alla seconda parte), 2.24, 2.25, 2.43a, 2.46, 2.26, 2.27, 2.28, 2.255, 2.23, 2.15, 2.20, 2.21,  2.14, 2.19, 2.17, 2.13, 2.12, 2.16, 2.18, 2.22, 2.45, 2.48, 2.51, 2.47, 2.50, 2.52, 2.53, 2.54, 2.49, 2.6, 2.29, 2.7, 2.9, 2.8, 2.40, 2.41a, 2.42a, 2.55, 2.254, 2.56, 2.253, 2.57, 2.252, 2.58, 2.251, 2.59, 2.250, 2.60, 2.249, 2.61, 2.248, 2.62, 2.247, 2.63, 2.246, 2.64, 2.245, 2.65, 2.244, 2.66, 2.243, 2.67. 2.242, 2.68, 2.241, 2.69, 2.240, 2.70, 2.239, 2.71, 2.238, 2.72, 2.237, 2.73, 2.236, 2.74, 2.235, 2.75, 2.234, 2.76, 2.233, 2.77, 2.232, 2.78, 2.231, 2.79, 2.230, 2.80, 2.229, 2.81, 2.228, 2.82, 2.227, 2.83, 2.226, 2.84, 2.225, 2.85, 2.224, 2.86, 2.223, 2.87, 2.222, 2.88, 2.221, 2.89, 2.220, 2.90, 2.219, 2.91, 2.218, 2.92, 2.217, 2.93, 2.216, 2.94, 2.215, 2.95, 2.214, 2.96, 2.213, 2.97, 2.212, 2.98, 2.211, 2.99, 2.210, 2.100, 2.209, 2.101, 2.208, 2.102, 2.207, 2.103, 2.206, 2.104, 2.205, 2.105, 2.204, 2.106, 2.203, 2.107, 2.202, 2.108, 2.201, 2.109, 2.200, 2.110, 2.199, 2.111, 2.198, 2.112, 2.197, 2.113, 2.196, 2.114, 2.195, 2.115, 2.194, 2.116, 2.193, 2.117, 2.192, 2.118, 2.191, 2.119, 2.190, 2.120, 2.189, 2.121, 2.188, 2.122, 2.187, 2.123, 2.186, 2.124, 2.185, 2.125, 2.184, 2.126, 2.183, 2.127, 2.182, 2.128, 2.181, 2.129, 2.180, 2.130, 2.179, 2.131, 2.178, 2.132, 2.177, 2.133, 2.176, 2.134, 2.175, 2.135, 2.174, 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Il senatore ENDRIZZI (M5S) ritiene che alcune modifiche introdotte dalla Camera dei deputati determinino un conflitto con altre disposizioni costituzionali. Pertanto, sarebbe stato opportuno consentire la modificabilità anche di norme non emendate in seconda lettura, proprio al fine di restituire equilibrio al sistema istituzionale nel suo complesso, attraverso meccanismi compensativi, quali potrebbero essere i nuovi istituti di democrazia diretta.

Il senatore CALDEROLI (LN-Aut) non concorda sulla decisione di considerare inderogabile l’articolo 104 del Regolamento, in base alla presupposizione che non vi sarebbe un orientamento unanime in tal senso, condizione ritenuta essenziale – in base al principio delnemine contradicente – per non applicare il dettato regolamentare.   Rileva, infatti, che – prima di giungere a tale conclusione – si sarebbe dovuto verificare se effettivamente, tra le forze politiche, vi sia una posizione condivisa riguardo alla possibilità di consentire un’ampia emendabilità del testo in terza lettura.

La PRESIDENTE osserva che, alla luce degli emendamenti presentati e in considerazione delle posizioni assunte dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari, non sembra emergere un orientamento condiviso sulla possibilità di derogare all’articolo 104 del Regolamento.

La senatrice DE PETRIS (Misto-SEL) sottolinea, in primo luogo, che l’interpretazione dei costituzionalisti auditi dalla Commissione sulla possibilità di derogare all’articolo 104 del Regolamento non è stata univoca, ma ha sollevato questioni di assoluto rilievo che avrebbero meritato una più attenta considerazione.

Secondo alcuni esperti, in particolare, occorre tenere conto della particolare natura del procedimento di revisione costituzionale, previsto dall’articolo 138 della Costituzione. Ciò avrebbe dovuto favorire un’interpretazione estensiva del dettato regolamentare, per consentire la più ampia emendabilità del testo anche in terza lettura, proprio al fine di pervenire a una posizione quanto più possibile condivisa su temi di massima incidenza per la vita delle istituzioni democratiche.

Peraltro, le modifiche apportate dalla Camera dei deputati al nuovo articolo 55 della Costituzione, a proposito delle funzioni dei due rami del Parlamento, incidono – seppur indirettamente – anche sulla composizione del Senato, rendendo indispensabile un ulteriore intervento per restituire razionalità al sistema istituzionale nel suo complesso.

A suo avviso, pertanto, sarebbe opportuno verificare, in una sede istituzionale propria, l’eventuale sussistenza di una posizione concorde, tra i Gruppi parlamentari, circa la possibilità di modificare anche le parti non direttamente emendate dalla Camera dei deputati. Sarebbe inopportuno, infatti, registrare le diverse opinioni politiche soltanto attraverso riunioni informali, dibattiti televisivi o dichiarazioni alla stampa.

La PRESIDENTE ribadisce che la disposizione regolamentare, secondo cui in terza lettura sarebbero ammessi solo gli emendamenti attinenti alle modifiche apportate dalla Camera, è finalizzata a impedire la votazione di proposte volte surrettiziamente a contraddire norme su cui vi sia già stata una doppia deliberazione conforme. A tale principio si può derogare solo qualora vi sia un accordo politico formale, come peraltro avvenne in occasione della riforma costituzionale per la modifica dell’articolo 68 della Costituzione. In quell’occasione, l’articolo 104 del Regolamento – in base al principio del nemine contradicente – fu interpretato in modo estensivo e ciò favorì il raggiungimento di un’ampia intesa.

Pertanto, pur condividendo le considerazioni della senatrice De Petris sulla esigenza, a seguito delle modifiche apportate dalla Camera, di intervenire nuovamente sulle funzioni del Senato, in qualità di Presidente della Commissione non può che compiere uno scrutinio tecnico sull’ammissibilità degli emendamenti, basato sull’articolo 104 del Regolamento, rinviando alla sede politica ogni altra considerazione.

Il senatore Paolo ROMANI (FI-PdL XVII), dopo aver osservato che la formulazione dell’articolo 104 del Regolamento presenta un contenuto che autorizza possibili interpretazioni divergenti, soprattutto in riferimento alla portata ermeneutica dell’espressione “diretta correlazione”, ritiene improprio ridurre la questione dell’ammissibilità degli emendamenti al disegno di legge costituzionale ad un profilo meramente tecnico e regolamentare.

In proposito, rileva che le ampie modifiche apportate al testo dalla Camera dei deputati, durante l’esame in seconda lettura, hanno inciso profondamente sulla fisionomia del nuovo Senato, alterandone in misura significativa i caratteri rispetto al modello prefigurato in prima lettura.

Peraltro, le scelte compiute dall’altro ramo del Parlamento sono state assunte a seguito di una determinazione politica della maggioranza, oltretutto in presenza di rapporti di forza che alla Camera, rispetto al Senato, risultano molto più favorevoli per le forze di governo.

Pertanto, a suo avviso, sarebbe quanto mai opportuna e politicamente lungimirante la scelta di pervenire – in questa fase così importante del procedimento –  a un’intesa a livello politico, compiendo ogni sforzo per giungere a soluzioni condivise, soprattutto in riferimento alle questioni più controverse. A tal fine, sarebbero auspicabili maggiori occasioni di interlocuzione e di confronto. Il dibattito, che appare tutto interno al Partito Democratico, dovrebbe al contrario essere esteso a tutte le forze politiche e riguardare il merito delle questioni.

La senatrice BERNINI (FI-PdL XVII) chiede se il Presidente del Senato sia a conoscenza dei criteri in base ai quali è stata valutata l’ammissibilità degli emendamenti al testo della riforma costituzionale.

La PRESIDENTE sottolinea che il Presidente del Senato, nella piena legittimità ed esercizio delle proprie prerogative, esprimerà – come ha dichiarato anche pubblicamente – un’autonoma valutazione dell’ammissibilità degli emendamenti, in occasione dell’esame in Assemblea del disegno costituzionale.

Il senatore Mario MAURO (GAL (GS, PpI, FV, M)) auspica che nei prossimi giorni sia possibile pervenire a un’intesa a livello politico, per consentire che sulla riforma costituzionale si formi un ampio consenso in Parlamento e nel Paese, anche in considerazione dell’eventualereferendum confermativo.

Per rendere più agevole tale accordo, sarebbe stato opportuno valutare l’ammissibilità degli emendamenti riferiti a parti non modificate dalla Camera dei deputati, o modificate solo in parte, come l’articolo 2, secondo criteri più ampi e meno rigidi, analizzando in modo sistematico l’incidenza delle singole disposizioni sull’impianto complessivo della riforma costituzionale.

Il senatore AUGELLO (AP (NCD-UDC)) osserva che l’esame in terza lettura del disegno di legge costituzionale si svolge in un nuovo contesto, sia per le modifiche introdotte dalla Camera dei deputati, sia per la diversa composizione dello schieramento politico che ne sostiene l’approvazione. Per la valutazione dell’ammissibilità degli emendamenti riferiti agli articoli o a parti di articolo su cui vi è già stata una doppia deliberazione conforme, quindi, appare quanto mai opportuna un’intesa sul piano politico, anche al fine di evitare una insuperabile contrapposizione con i Gruppi parlamentari che ritengono indispensabili alcune modifiche.

Ritiene che la possibilità di pervenire a un orientamento condiviso sia rimessa soprattutto alla responsabilità delle forze politiche di maggioranza. In assenza di un accordo, però, risulterebbe evidente che un contrasto politico così rilevante non possa trovare composizione nell’ambito della Commissione.

Il senatore MAZZONI (AL-A), pur ritenendo auspicabile un accordo politico ampio sulla riforma costituzionale, ritiene che, in base al combinato disposto degli articoli 121 e 104 del Regolamento, non sia possibile, in riferimento all’articolo 2 del disegno di legge costituzionale, ammettere – in terza lettura – emendamenti che rimettano in discussione, anche indirettamente, la questione della elettività dei senatori.

Peraltro, proprio in ragione della rilevanza della riforma costituzionale, appare indispensabile – come coerentemente ha affermato la Presidente – una rigorosa applicazione delle norme regolamentari, al di là delle particolari contingenze politiche.

Il senatore CAMPANELLA (Misto-AEcT) ritiene che, dalle audizioni dei costituzionalisti, sia emerso un orientamento ampiamente condiviso circa la opportunità di consentire un’ampia emendabilità del testo di riforma costituzionale, anche in terza lettura, proprio in considerazione della rilevanza dei temi coinvolti e della natura del tutto peculiare del procedimento di revisione, così come definito dall’articolo 138 della Costituzione.

In ogni caso, se si intende rimettere alla politica la responsabilità della scelta, si dovrebbe verificare, nelle sedi proprie, la possibilità di pervenire a un accordo fra i Gruppi parlamentari sulla piena emendabilità dell’articolo 2 del disegno di legge costituzionale, anche in deroga al dettato dell’articolo 104 del Regolamento.

Il senatore ENDRIZZI (M5S) osserva che – ai fini della pronuncia di ammissibilità – occorre compiere un’analisi approfondita del contenuto degli emendamenti, per valutarne la effettiva portata e la diretta correlazione con le modificazioni apportate, in seconda lettura, dalla Camera dei deputati.

Sottolinea l’atteggiamento costruttivo del Gruppo Movimento 5 Stelle, che ha presentato un numero contenuto di proposte di modifica, al solo fine di risolvere le contraddizioni interne al testo della riforma.

Tuttavia, preannuncia che, qualora i Gruppi di maggioranza optassero per inserire il disegno di legge costituzionale all’esame nel calendario dei lavori dell’Assemblea, comprimendo il necessario approfondimento in Commissione, verrebbero meno i presupposti per una partecipazione collaborativa ai lavori.

Il senatore BRUNI (CoR) si associa alla richiesta di verificare, attraverso un’interlocuzione tra i Gruppi parlamentari nelle sedi proprie, la possibilità di pervenire a un accordo politico sulla derogabilità dell’articolo 104 del Regolamento.

Peraltro, dall’esame nel merito degli emendamenti, risulta una volontà largamente maggioritaria di introdurre modifiche significative su alcuni aspetti essenziali del progetto di riforma.

Il senatore ZANDA (PD) dichiara pienamente condivisibili le valutazioni della presidente Finocchiaro, in quanto l’applicazione rigorosa dell’articolo 104 del Regolamento evita che la discussione di un disegno di legge, anche di natura costituzionale, si protragga per un tempo indefinito.

Del resto, la riforma costituzionale in esame è volta a superare le criticità del bicameralismo paritario, le quali si paleserebbero in tutta la loro evidenza ove fossero compiute – in deroga al dettato regolamentare – eventuali forzature sui criteri di ammissibilità degli emendamenti in terza lettura. Peraltro, la dichiarazione di piena modificabilità dell’articolo 2 potrebbe autorizzare analoghe rivendicazioni anche su altre parti del disegno di legge costituzionale, non modificate dall’altro ramo del Parlamento.

Preannuncia che ribadirà in ogni sede parlamentare, nella sua qualità di presidente di Gruppo, la necessità di un’applicazione rigorosa della disposizione regolamentare, affinché non siano rimesse in discussione le scelte sulle quali si è consolidata una doppia deliberazione conforme da parte dei due rami del Parlamento, peraltro dopo un ampio e approfondito dibattito.

Il senatore CALDEROLI (LN-Aut) ritiene necessario estendere alla partecipazione di tutte le forze politiche i tentativi di intesa effettuati all’interno del Partito democratico, in un confronto informale – di cui si è appresa notizia dagli organi di stampa – tra esponenti del Gruppo del Partito Democratico di Camera e Senato e rappresentanti del Governo.

Propone, pertanto, la costituzione di un comitato ristretto, per un confronto serio e una riflessione approfondita, al fine di verificare se vi siano le condizioni per un accordo.

La senatrice BERNINI (FI-PdL XVII) si associa alla richiesta del senatore Calderoli. Ritiene opportuno, infatti, individuare un luogo adeguato di confronto, per verificare la possibilità di pervenire a un’intesa politica.

La PRESIDENTE si riserva di valutare la proposta.

Il seguito dell’esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16,20.

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