Le Bicamérisme italien dans la transformation de Stefano Ceccanti

Paris, le 16 Octobre 2015 (version provisoire à vérifier)

Colloque “Le Présent État du bicamérisme en Europe”

“J’aime tellement l’Allemagne que je préfère qu’il y en ait deux”

François Mauriac

Avant-propos 1-L’analogie entre les deux Allemagnes et le bicaméralisme répétitif

Cette conférence, bien que prévue depuis des mois, a lieu avec un grand sens du timing, du moins par rapport à l’Italie.

Le Sénat italien vient de voter, en fait, la réforme du bicamérisme dans la lecture vraiment cruciale, parce que, pour des raisons politiques, les suivantes seront seulement limitée à réitérer le texte, tandis que l’étape décisive sera un référendum qui aura lieu dans un an environ. Comme vous le savez, en effet, l’article 138 de la Constitution italienne prévoit que, en cas de texte voté par la majorité absolue des membres des deux chambres, mais moins de deux tiers d’entre eux, on puisse demander le référendum populaire de confirmation. Dans ce cas, le même gouvernement a annoncé d’être favorable à le demander.

J’ai utilisé dans l’ouverture la phrase de Mauriac que les français connaissent et qui, par contre attribuent à Andreotti (qui l’a utilisée sans mentionner l’auteur quand il a essayé en vain de s’opposer à la réunification de l’Allemagne et, avec elle, à la remise en cause de premier système de parti italien qui a été calqué sur le clivage de Yalta), parce que fondamentalement derrière cette déclaration il y a les mêmes raisons qui ont conduit la dernière partie de l’œuvre de la Constituante italienne, marquée par la guerre froide, à approuver un bicamérisme répétitif.

Ainsi dans l’après-guerre pour diverses raisons il est apparu préférable d’avoir une Allemagne divisée en deux, tout comme il arrivat pour une éventuelle domination de l’un des deux fronts qui divisaient le premier système de parti long la ligne de démarcation déterminée par la guerre froide.

Tout comme une conclusion similaire: la remise en question du bicamérisme répétitif en Italie a strictement à voir avec le changement de la situation géopolitique qui s’est également exprimée dans la réunification allemande d’il ya vingt-cinq ans. Réformer le bicamérisme a du sens soit pour la transition d’un état centralisé à un basé sur le régionalisme fort soit pour la stabilisation de la transition d’une démocratie consensuelle vers une démocratie compétitive (1).

2- La prise de conscience des Constituants sur la faiblesse de la solution approuvée

Comme l’a noté récemment Carlo Fusaro (2), dans une façon tout à fait informelle dans la séance de l’Assemblée constituante dans laquelle le texte a été approuvé, celle de  l’après-midi du 22 Décembre 1947, l’une des figures clés de l’Assemblée, Meuccio Ruini, président de la Commission qui a rédigé le projet, tout en le présentant favorablement, saluait la rigidité non excessive des les règles relatives à la révision prévue à l’article 138, qui ne cristallisent pas le texte “dans une immobilité statique”. Un choix approprié selon Ruini parce que tôt ou tard, on aurait dû faire face à l’écart entre une première partie dans laquelle on avait donné lieu à un compromis de grande qualité et une seconde, l’organisation, qui présentait, par contre, “de graves difficultés” en particulier ” la composition des deux Chambres et de leur système électoral »; “Nous, avant tous,” dit-il, “nous en reconnaissons les imperfections» (3).

Sont connues les conditions difficiles du travail du Constituant: tandis que dans la première partie les forces qui partageaient l’elaboratin du texte étaient également unies au gouvernement, depuis le printemps 1947, la fracture de la guerre froide, comme dans le reste de l’Europe, les avait divisés sur ce second terrain. En plus dans le cas italien, contrairement au français, l’équilibre politique apparait courir sur une ligne fine: n’était prévisible l’issue de la successive élection, car, en plus du Parti Communiste, aussi le Parti socialiste était d’orientation pro-soviétique, de manière à subir une scission d’une minorité social-démocrate et l’exclusion de l’Internationale socialiste (4).

Un des points clés sur lesquels la deuxième partie avait été un mauvais compromis pour les craintes mutuelles avat été précisément celle du bicamérisme. Dans les premiers mois le conflit avait été entre le monocameralisme de la gauche, de matrice jacobine, contre les deuxièmes chambres frenatrices de la volonté populaire, et les démocrates chrétiens qui voulaient relier dans les deuxièmes chambres les régions (nouvellement créés), comme partie des socialistes et des républicains, et les professions (selons les suggestions corporatives encore présentes dans le Magistère de l’Eglise qui avaient par exemple le Sénat irlandais). La solution arrivée en Assemblée par la Commission préparatoire était déplacée vers les positions des seconds: en fait elle prévoyait un Sénat avec une composition mixte, semblable à celle que aurait approuvée l’Espagne en 1978: deux tiers élus au suffrage universel et direct et un tiers par les conseils régionaux. Cependant, arrivés en Assemblée, le problème est devenu exclusivement celui des garanties mutuelles entre les partis séparés par la guerre froide et pas celui qui avait été présent, la connexion entre le centre et la périphérie, entre les législateurs de l’État et des régions. D’où l’activisme du leader communiste Togliatti qui a remporté en deux coups le but de donner raison formellement aux bicaméristes, mais en réalité d’affirmer en substance l’option monocamérale. Avant il se met d’accord avec les libéraux, en contournant les démocrates, en votant l’ordre du jour Nitti qui déclarait que l’ensemble du Sénat aurait été électif “avec le système de circonscription uninominale», en interdisant ainsi les compositions mixtes. Plus tard, quand on arrive – en Janvier 1948 – à examiner la loi électorale du Sénat, il fait l’accord avec les démocrates-chrétiens avec un amendement Dossetti qui neutralise efficacement la formule majoritaire de la circonscription uninominale, en posant la condition pour gagner le siège du seuil du 65% des voix par rapport aux électeurs : de sorte que seulement en dépassant ce seuil, impossible à réaliser dans la grande partie du pays, le collège aurait été vraiment à l’ anglaise; à défaut, qui est, dans la grande majorité des cas, on aurait procédé à la proportionnelle sur la base régionale en proportion, comme on a fait jusqu’à 1992 (5).

Le choix de voter l’ordre du jour Nitti provoqua une autre anomalie. Alors que le projet de Constitution avait prévu un mandat de cinq ans pour les deux chambres, l’écart prévu des deux lois électorales (pour la Chambre avait été approuvé l’odg Giolitti en faveur d’un système proportionnel, ouvrant la voie à une confirmation substancielle du système adopté pour l’élection de l’Assemblée constituante), on décida de différencier aussi la durée du Sénat, en la prévoyant en six ans. Selon le promoteur, le libéral Lucifero, en fait, elle avait été conçeu pour éviter “une confusion sans fin qui se serait créé dans le pays pour des élections simultanées avec la représentation proportionnelle et avec la circonscription uninominale, avec la croix et la confusion des deux luttes politiques” (6). Puis, à Constitution approuvée, comme nous l’avons vu, l’Assemblée constituante, en approuvant la loi électorale du Sénat, en fait élimina la différence dans les systèmes électoraux. Pour cette raison, à la fois en 1953 et en 1958, il est apparu plus rationnel que le Sénat ait été dissous à l’avance afin d’aligner les deux élections, jusqu’à 1963, quand la loi constitutionnelle n. 2 (après l’échec de deux tentatives en 1957 et 1958) (7) une réforme supprima telle anomalie.

En l’absence d’une deuxième chambre qui aurait perfectionné le nouveau dessin régionaliste et compte tenu de la méfiance mutuelle entre les forces politiques, qui tout en votant le même Constitution craignaient une heure le 18 Avril de l’autre, comme on a écrit (8), l’attitude à la décentralisation politique (la relation centre-périphérie), est devenue une variable dépendante des relations politiques entre les partis. Ainsi on pu voir un renversement des rôles et des postes: les chrétiens-démocrates, à l’origine régionalistes, sortis vainqueurs des élections du 18 Avril 1948, arrêtent la naissance des régions pour ne pas perdre des parts du pouvoir en faveur des oppositions contraire à la collocation internationale du pays; à l’inverse la gauche, centraliste à l’origine dans le nom de l’économie centralement planifiée, en se trouvant à l’opposition du gouvernement national, a commencé à demander la mise en œuvre constitutionnelle. Ils l’auraient formellement obtenue seulement en 1970 (les premières élections régionales), mais essentiellement seulement en 1977 (concessio des nouveaux pouvoirs administratifs, grâce au décret présidentiel 616, dont l’adoption a été l’un des éléments de négotiation par rapport à l’abstention de la PCI à l’égard des gouvernements guidés par la Dc au nom de la soi-disant solidarité nationale entre 1976 et 1979: les gouvernements dirigés par Giulio Andreotti). Contribua à réduire cette dynamique à une logique politique seulement nationale (et non institutionnelle) le choix pour les régions d’un système électoral à la proportionnelle presque pure et d’un régime parlementaire sur le modèle du gouvernement d’assemblée»(9).

Donc, nous pouvons résumer ce que nous entendons avec l’aide de trois citations ponctuelles, les deux premières synthétique et la troisième plus organique, qui rendent bien la conscience des constituants de réaliser un produit inadéquat, en particulier sur cette question:

– la première est du constituant communiste La Rocca, qui, face aux premiers signes de tension dans le climat international, intervenant dans la deuxième sous-commission, le 6 septembre 1946, après avoir exposé tous les arguments en faveur d’une seule chambre, ainsi motive la possibilité d’ accepter comme subordonnée une structure bicamérale: “Cela est vrai comme une déclaration de principe. Mais parce que les communistes ne sont pas ce que sont généralement présentés, et parce qu’il semble qu’il peut y avoir des préoccupations et qu’on veuille abonder dans les assurances (italique de l’Auteur), faite cette déclaration de principe, ils ne sont pas opposés catégoriquement à la création d’une seconde chambre … (que) ne peut ni doit être élue (10);

– La seconde est de Giuseppe Dossetti, un autre père constituant, démocrate-chrétien, interviewé avec Giuseppe Lazzati par Leopoldo Elia et Pietro Scoppola 38 ans plus tard (1984): le “bicaméralisme, [exprimait] un excèes de garantisme, car on était encore sous ‘ obsession du passage à la majorité du Parti communiste “(11);

– la troisième, la plus organique, est de Costantino Mortati, lui-même consttaunt et maxime juspubliciste italien de l’après-guerre; est pris d’une entrevue du 1973 avec le magazine «Gli Stati»: «A la Constituante moi, en tant que rapporteur du projet de Constitution concernant le Parlement, j’était partisan tenace de l’intégration de la même représentance qui aurait du s’affirmer en mettant à côté de la Chambre les membres d’un Sénat formé sur une base régionale … une chambre qui aurait été représentante des nouyaux régionaux aurait offert l’avantage de fournir cet instrument de coordination entre eux et l’Etat qui actuellement fait défaut, et qui se révèle essentiel pour concilier les exigences d’autonomie avec celles unité. On ne peut pas cacher les difficultés pratiques offertes par ce type de représentation, mais il semble que ce soit dans ce sens que nous devons nous rapprocher por donner une raison d’être à une seconde chambre, qui ne soit pas, comme avec le Sénat actuel, un duplication inutile de la première “(12).

  1. Les tentatives de réforme progressivement plus fréquents après 1989, mais en vain [1989-2013]

Jusqu’en 1989, qui est la mise en question du premier système des partis et aussi de l’Etat hautement centralisée lié a ce système, les réformes proposées ont été timides et toujours sans succès: la Commission Bozzi, le premier des comités parlementaires pour les réformes en Janvier 1985 approuvait un rapport final qui se proposait de procéder à une spécialisation limitée, avec la Chambre qui aurait prévaut dans la fonction législative et le Sénat dans le contrôle (13).

En 1990, avec les premières élections après la chute du mur de Berlin, le succès soudain de la Ligue Lombarde dans les régionales, sautée dans un coup du 0,5% de 1985 à 19%, montre à nouveau un conflit entre le centre et la périphérie, et par conséquent, la nécessité d’un nouveau pacte qui envisage, à coté de celui entre les forces politiques, même un autre entre les territoires qui devrait conduire à une révision nécessaire du système bicaméral, achèvement nécéssaire d’un nouveau système régionaliste. Les relations politiques entre centre et périphérie deviennent aussi un problème institutionnel. Même institutionnel et pas seulement institutionnel parce que, comme nous le verrons, le fait qu’un parti, la Ligue, en soit le porteur a partiellement modifié le contenu des réformes. Parfois, elles ont été conçues plus pour l’acquisition de son consentement (ou de celui de ses électeurs) que des arrangements institutionnels qui auraient pu être plus appropriés, en commençant par l’utilisation du terme fédéralisme, à la place de celuiu plus correct de nouveau régionalisme ou de régionalisme d’inspiration fédérale. Au-delà de la différence abstraite entre les deux catégories, le choix a fini objectivement pour promettre plus que ce qu’il était logique et raisonnable (14).

D’une part on a eu une réponse efficace en termes de gouvernance avec la réforme électorale de 1995 (loi Tatarella, n. 43) (15) qui assure une majorité garantie à la coalition gagnante, puis complétée par la loi constitutionnelle n ° 1/1999 avec l’élection directe du Président de la Région et la reglè du simul stabunt simul cadent entre le Président et le Conseil régional (16). D’autre part, puisque la Ligue du Nord avait rompu l’alliance avec le centre-droit à la fin de 1994 et aurait pu être décisif de conqueter ses votes au niveau parlementaire et aussi de rivaliser sur la conquête électorale de ses électeurs, commençait une course des principales forces politiques à s’approprier de leurs instances. Toutes, comme mentionné, passent instrumentalement du terme «régionalisme» au plus engageant «fédéralisme» (qui est venu à couvrir, parfois, même des propositions sécessionnistes qui auraient dissous le foedus). En particulier, ont souffert de ce «rendement terminologique” (et culturel) les propositions, bien que très contradictoires de la bicamérale D’Alema à propos de la modification de la compétence législative du Titre V. Au meme temps que le «complexe du tyran” persistant entre les forces politiques qui ont continués à se délegitimer l’une contre l’autre (bien que le pays semblait plus uni sur les valeurs et les principes de la première partie de la Constitution) (17) a conduit à l’hypothèse d’un «Sénat des garanties” directement élu à la représentation proportionnelle, qui aurait du réequilibrer anormalement la Chambre élue avec un système électoral sélectif.

Les élections de 1994 (avec le centre-droit largement victorieux à la Chambre, mais pas au Sénat) et celles de 1996 (avec le centregauche l’auto-suffisant au Sénat, mais dépendant du soutien exterieur de Refondation communiste à la Chambre) avaient signalé toute l’irrationalité du double rapport de confiance. Dans les années lointanes (jusqu’à la moitié des années soixante-dix), dans une société d’appartenences séparées qui se refléchissaient dans le système des partis et qui se reproduisaient par la famille, le vote avait tendance à être cohérent entre la Chambre et du Sénat, malgré les (limitées) différences entre les systèmes électoraux et les différentes ages requises pour voter (25 ans au Sénat, 21 à la Chambre jusqu’en 1976, puis, avec l’abaissement de l’âge de la majorité, à 18 ans). Dans le nouveau cadre d’électorat plus mobile du deuxième système de partis, au contraire, le système avait des bonnes chances de produire des résultats contradictoires. Pour cette raison la bicamérale D’Alema avai par conséquent pensé de restreindre le rapport de confiance à la Chambre, mais la délégitimation mutuelle conduisat cependant à équilibrer ce choix avec d’autres complètement à l’opposé, comme un Sénat élu à la proportionnelle pour bloquer une grande partie du programme politique et législatif des gagnants à la Chambre (18). Un nonsense.

Après l’échec de la Commission D’Alema la législature 1996-2001 a pris fin avec l’approbationlimitée par la majorité de centregauche, de la seule réforme du titre V de la deuxième partie, qui a renforcé (avec quelques excès qui vont au-delà ce qui est prévu par les Constitutions tipiquement fédéraux), la compétence législative des régions. Une disposition transitoire (article 11 de ce qui aurait été après le référendum la loi constitutionnelle n ° 3/2001) a souligné le problème du lien entre centre et périphérie: a rappelé la nécessité d’une réforme du Sénat, quant à lui, il a inclus un principe d’intégration de la Commission bicamérale pour les questions régionales (la seule bicamérale prévue explicitement dans la Constitution) avec des représentants des autorités régionales et locales avec le pouvoir d’émettre des avis sur toutes les questions d’intérêt majeur pour les régions, et si sont négatifs, cela conduirait à la nécessité d’une approbation aux conditions de quorum aggravé (19) .

L’arrangement ne serait jamais appliqué, alors que pour la première fois a été activé le référendum en vertu de l’article 138 de la Constitution qui a confirmé la réforme avec une faible participation populaire: du reste le centre-droit s’est opposé seulement en soutenant que la réforme était peu fédéraliste et qui aurait été renforcée avec son propre accès au gouvernement.

En 2005, la nouvelle majorité de centre-droit en fait a procédé à approuver son propre texte révisé qui a été présenté dès le départ par la propagande au nom de la notion de «dévolution», conçue comme une nouvelle expansion de l’autonomie. En fait le texte aurait produit une re-centralisation importante des responsabilités législatives respct à la loi constitutionnelle 3/2001. Dans ce cas la proposition a également couvert le Sénat, qui aurait été élu par région avec les élections régionales, mais qui pour le reste reproposiat la schizophrénie du le texte de la Commission D’Alema: perdait la confiance, mais maintenait un droit de véto anormale sur la législation d’exécution du programme du gouvernement (20). En tout cas, le référendum du 26 Juin 2006, rejeta le projet.

Dans la courte législature suivante, 2006-2008, par contre, commença à la Chambre dans la commission des affaires constitutionnelles, l’examen du soi-disant «projet Violante” (nom de l’ancien président de la Chambre) qui, entre autres choses, créait un Sénat de deuxième niveau, composé de représentants des autorités régionales et locales, en réduisant pour la première fois le pouvoir de renvoyer due Sénat à une dimension physiologique, analogue a celles des bicamérismes européens (21).

Dans celle 2008-2013 il n’a pas été possible de commencer toute réforme dans ce domaine du moment que la première moitié de la période a marqué un nouveau conflit entre factions opposées, tandis que la deuxième partie, avec le gouvernement technique Monti, a vu affirmer la théorie que l’exécutif prendrait soin de la seule urgence économique, tandis que les partis politiques devraient offrir, à part du gouvernement, pour mettre en œuvre des accords sur les questions institutionnelles. Mais sans aucune intervention de l’exécutif la tâche se revela ardue, comme prévisible: les principales réformes ne se sont en fait toujours rendues possible qu’en impliquant directement l’autorité du gouvernement, à commencer par celle déjà citée, du système bicaméral en 1963 (22).

  1. Le discontinuité avec la Commission Letta-Quagliariello et le gouvernement Renzi

Le début de la XVII législature, avec une impasse sans précédent en raison de l’issue décisive d’échec au Sénat et l’incapacité des forces politiques avant sur la mise en place du gouvernement, puis de trouver un successeur au président Napolitano, paradoxalement s’avéré propice aux perspectives de la réforme. Les résultats des élections ont rendu définitivement insoutenable le double rapport de confiance et les deux pôles plus traditionnels (centre-gauche et centre-droit) – du moment que le Movimento 5 Stelle s’auto-excluait- à partir de la réélection de Napolitano ont été obligés de conclure une entente soit sur le gouvernement soit en relation avec les réformes. Pour faciliter ce dernier accord, entre les pôles qui, depuis deux décennies, ont été fortement polémiques, même au niveau constitutionnel, généralement surchargeant artificiellement les différences, par la poussée du président Napolitano, le Guvernement Letta a créé un comité d’experts présidé par le ministre Quagliariello, qui a conclu son travail en Septembre 2013. Tout en présentant sur divers points, même sur le système bicaméral, différentes solutions, le rapport a montré l’ampleur du consensus sur une plate-forme de «réformisme institutionnel bipartisan” (23): une réforme était possible et nécessaire, était liée à un fidélité dynamique au texte de la 1947-1948, purifié à partir du complexe du tyran désormaisr soutenu par une minoritaire «constitutionnalisme anxiogène” (24). Dans ce contexte on a été rapidement elaboré une grande partie des propositions présentes dans le texte actuel de la réforme dite Renzi-Boschi (la ministre des réformes subentrée à Quagliariello avec le Giuvernement Renzi).

Cependant, les dynamiques politiques, combinées avec le temps lent de l’examen, a reproduit le problème déjà vu dans les travaux de l’Assemblée constituante. Encore une fois les forces politiques qui au début du mandat se sont trouvés ensemble à la fois dans le gouvernement et sur les réformes à un certain point ont séparé leur sort respect à la majorité du gouvernement: l’exécutif dirigé par Letta a perdu une bonne partie du centre-droit (à l’exception de la scissio du Nouveau Centre_Droit de Alfano) de même que De Gasperi avait perdu beaucoup de la gauche (exclue la scission socialdémocrate de Saragat). L’inconnue était de savoir si la coopération sur les réformes aurait resisté a telle fracture ou pas.

À l’époque, avec la mise en place du nouveau gouvernement Renzi, les perspectives semblait positives: le ministère a été fondée sur un accord à la fois sur la réforme constitutionnelle et sur celle électorale avec Forza Italia meme si elle était à l’opposition de l’exécutif. Cette enteinte a duré jusqu’à l’élection du président Mattarella en Janvier 2015. Forza Italia a ensuite pris la décision de rompre l’accord sur les institutions avec l’argument qu’ils avaient subi le choix de Mattarella, pas préalablement convenu, mais, selon de nombreux observateurs, en raison de la difficulté à expliquer à leurs électeurs une position complexe (l’opposition au gouvernement, mais en faveur des réformes avec le gouvernement): en tout cas, ni l’une ni l’autre des motivations sont liées au contenu des réformes.

On peut donc dire que cella qui devrait être approuvé par le Parlement est une réforme partagée dans son contenu (au-delà des changement successifs de position), mais pas partagée dans le vote final; en tous cas, le taux réel de partage sera ensuite vérifiée sur la base de la façon dont les électeurs s’exprimeront dans le référendum qui est certain, prévu pour l’automne 2016 ou au printemps 2017 au plus.

  1. Les caractéristiques essentielles du projet: la nouvelle représentation, les fonctions, le rapport centre / périphérie

Ici on va illustrer les principales caractéristiques du projet en cours d’approbation. Aux fins d’une meilleure compréhension en utilisant la double numérotation: d’une part, dans les parenthèses, l’article du projet de loi et, d’autre part, hors parenthèses, l’article de la Constitution sur lequel on intervient. On suit l’ordre des articles de la Constitution modifiée. En noir les interventions qualitativement plus importantes.

L’article 48 de la Constitution (38.1) est modifié par la suppression dans le Sénat de la circoscription où votaient les Italiens résidents à l’étranger, qui, donc, ne reste qu’à la Chambre.

L’article 55 de la Constitution (Art 1) est modifié comme suit: le Sénat “représente les institutions locales”; on identifie le rôle (25) en liaison avec les autonomies territoriales, par conséquent on en identifie les fonctions.

L’article 57 de la Constitution (art. 2) détermine la composition du nouveau Sénat: 95 sénateurs sont élus par les conseils régionaux (74 parmi ses membres qui auront le double rôle de conseiller et de sénateur; les atres 21 sont des maires, élus un par chacun des Conseils régionaux, qui reste également dans le rôle de maire) et 5 nommés par le Président de la République pour sept ans. Chaque région a au moins deux sénateurs; pour le reste, ils sont répartis en proportion à la population. Les conseiilers-sénateurs changent quand est renouvelé leur conseil. Les maires sénateurs terminent leur mandat soit lorsque le mandat de maire est renouvelé soit lorsque cesse le conseil régional qui les a élus. Après un débat sur l’opportunité d’une légitimité populaire des sénateurs, le Sénat a approuvé l’amendement Finocchiaro 2.204, également signée par les dirigeants de la majorité, qui, se référant à une loi ultérieure de l’Etat, intègre le cinquième alinéa (” La durée du mandat des sénateurs coïncide avec celle des organes des institutions locales à partir de laquelle ils ont été élus”), par les mots suivants:« en conformité avec le choix exprimé par les électeurs pour les candidats conseillers lors du renouvellement de ces organes “. En d’autres termes, la loi permettra d’identifier les moyens par lesquels l’électeur, au moment de voter pour les conseillers, sera en mesure de prédire quel candidat sera élu au Sénat.

L’article 58 (art. 38.2), qui portait les limites antérieures de l’électorat actif et passif, est abrogé parce que maintenant on appliquer les limites établis pour les conseillers et les maires de la région.

L’article 59 (art. 3) voit confirmés les anciens présidents de la République dans le role de sénateurs de droit à vie (ils font partie de la quota de 5 sénateurs non électifs décrit ci-dessus), tandis que sont supprimés les autres sénateurs à vie (qui sont logiquemenet remplacés par les nouveaux sénateurs avec mandat de sept ans).

L’article 60 (art. 4) fait partie d’une série d’articles avec des modifications rédactionnelles qui suivent la fin du bicamérisme répétitif: normalement où, auparavant, on lisait “Chambre et Sénat”, on écrit maintenant seulement “Chambre” (pour exemple sur la confnace) ou ent tout cas il s’agit d’interventions basées sur la même logique. Idem pour l’art. 61 (art. 5), 62 (art. 38.4), 66 (art. 7), 67 (art. 8), 69 (art. 9), 79 (art. 18), 80 (art. 19), qui toutefois maintient le bicaméralisme égal pour la ratification des traités relatifs à l’adhésion de l’Italie à l’UE, 81 (38,6). 87 (art. 38.7), 88 (art. 24), 94 (art. 25), 96 (art. 26), 121 (38.10) 122 (38.11).

L’article 63 (art. 5) prévoit la possibilité de limiter l’acceptation des charges au Sénat pour ceux qui ont la responsabilité de l’administration régionale et locale.

L’Article 64 (art. 6) prévoit, comme une nouveau contre-pouvoir, renvoyé pour la mise en œuvre pratique aux règlements, que dans les deux Chambres on doit garantir les droits “des minorités parlementaires”, tandis que à la seule Chambre, en raison de l’exclusivité du rapport de confiance, est prévue la discipline su «statut de l’opposition.”

L’article 70 (art. 10) prévoit essentiellement un processus législatif qui comprend que le derier ot soit attribué à la Chambre. Le premier alinéa prévoit quelques exceptions, identifiées dans une liste exhaustive (por cela on utilise le mot “seulement”), qui constituent une deuxième procédure qui reste paritairee, des exceptions qui se réfèrent à des types de lois, pas à des matières, et qui, pour cette raison, sont identifiées comme telles ab origine, en mesure d’éviter des incertitude et des conflits (26). Il ne sera pas possible d’inclure des dispostions de ces types dans des lois différentes, créant des doutes quant à la procédure à suivre. Enfin, le quatrième paragraphe prévoit une troisième possibilité, de type intermédiaire, dans laquelle la Chambre peut prévaloir à la majorité absolue lorsque l’Etat souhaite revendiquer la clause de suprématie des régions (27).

L’article 71 (art. 11) prévoit une augmentation des signatures pour les projets de loi d’initiative populaire (de 50.000 à 150.000) et en même temps crée pour eux une voie rapide au Parlement. Laisse donc la porte ouverte à une loi constitutionnelle ultérieure pour l’introduction de référendums propositifs et déliberatifs.

L’article 72 (art. 12) crée, sous certaines conditions, une voie rapide pour les projets de loi du gouvernement au Parlement, afin de trouver une alternative physiologique à la pratique pathologique des décret-loi (28).

L’Article. 73 et art. 134 (artt. 13 et 38.5) introduisent le contrôle préventif de constitutionnalité uniquement pour les lois électorales de la Chambre et du Sénat, à la demande d’un quart des deputés ou d’un tiers des sénateurs, que on pourra exercer même sur les lois en vigueur au moment de l’entrée en vigueur de la réforme.

L’article 74 (art. 14) prévoit un report des échéances dans le cas de renvoi présidentiel d’une loi de conversion des décrets-loi.

L’article 75 (art. 15) prévoit que dans le cas d’une proposition d’un référendum abrogatif qui obtient plus de 800.000 signaturess, le quorum de validité descend de la majorité absolue des inscrits à la majorité de ceux qui ont effectivement voté lors de la précédente élection.

L’article 77 (art. 16) impose certaines restrictions aux décrets-loi.

L’article 78 (art. 17) définit la majorité absolue des députés comme quorum pour la déclaration de guerre.

L’article. 82 (art. 20) limite le pouvoir d’enquête du Sénat en matière d’intérêt public relatif aux autonomies territoriales.

L’Article 83 (art. 21) modifie la procédure pour l’élection du Président de la République. Tandis que maintenant, après les trois premiers votes à deux tiers des membres on descend à la majorité absolue, le texte prévoit par contre que du quatrième au sixième tour de scrutin sera ramené à trois cinquièmes des membres et à partir du septième aux trois cinquièmes de ces votants. En fait les deux derniers quorum sont à la fon équivalents, étant donné que le collège est réuni de façon permanente. En présence d’un chef de l’Etat avec des pouvoirs très important le risuqe d’un quorum si élevé est celui d’exposer à la paralysie. En tout cas, la prochaine élection présidentielle est prévue pour 2022, il ya donc un délai raisonnable pour méditer sur cet aspect, qui reste le seul vrai danger sérieux de la réforme.

L’article 85 (art. 22) qui, établit conséquemment des changements sur la convocation du Parlement pour l’élection présidentielle, tandis que l’art. 86 (art. 23) stipule maintenant que le suppléant du Président de la République sera le Président de la Chambre et non plus celui le Sénat.

L’article. 97 (art. 27) insère la transparence dans les principes sur lesquels doit se fonder l‘administration publique.

L’article 99 (art. 28) supprime le Conseil National de l’Economie et du Travail.

L’article 114 (article 29) supprime les provinces du texte. En conséquence elles disparaissent même dans l’art. 118 (Art. 32), dans le 119 (Art. 33), dans le 132 (Art. 38.12), dans le 133 (38,13)

L’article. 116 (Art. 30) étend les matières s sur lesquelles les régions ordinaires peuvent demander et obtenir formes et conditions particulières d’autonomie.

L’article. 117 (Art. 31) voit supprimer la liste des matières à pouvoir législatif concurrent. Les matières prévues dans cette liste sont maintenant réaffectées ou dans la liste des compétences exclusives de l’Etat (qui donc augmentec) ou assignées à la nouvelle liste créée de matières à vocation régionale. Est également incluse dans le quatrième alinéa la fermeture du système, une clause de suprématie de l’Etat (29). Dams l’art. 120 (art. 34 et 38,9) sont également étendus les cas dans lesquels le gouvernement peut être en mesure d’utiliser des pouvoirs de substitution.

L’article. 122 (Art. 35) insère le proncipe d’un toit pour les émoluments des membres des organes régionaux.

L’article 126 (Art. 36) voit supprimée la prévision constitutionnelle d’une commission parlementaire pour les questions régionales.

L’article. 135 (Art. 37) change le mode d’élection des juges constitutionnels, en les attribuant deux au Sénat et trois à la Chambre.

Complètent le cadre certaines dispositions conséquentilles et de coordination qui portent sur plusieurs articles de la Constitution (article 38 du projet), certains dispsotions transitoires (art, 39) et finales (art. 40), parmi lesquels on doit mettre en évidence le rôle nique des employés du Parlement.

L’article final du projet, le 41, précise les dispositions qui entrent en vigueur le jour suivant à sa publication défoinitive au Journal officiel et celles qui au contrarire sont applicables à une date ultérieure, y compris une grande partie après la dissolution des Chambres existantes.

  1. Une brève conclusion

Les innovations dans les réformes constitutionnelles ne sont qu’une partie de celles qui sont présentés dans les différents projets, y compris le rapport des experts du gouvernement Letta, qui également concernait les moyens de rationaliser le régime. La réforme, meme à travers le référendum populaire qui est annoncé, peut représenter un véritable tornant dans la vie institutionnelle du pays, et le prélude, en cas de succès, au changement ultérieur du texte par rapport aux aspects temporairement exclus de l’examen du projet illustré. Du reste, à bien voir, une fois  réunifiée, l’Allemagne, au-delà des réserves de Mauriac (et de Andreotti), a continué efficacement à appliquer sa propre culture de maintenance de ses institutions à travers une série des réformes d la Costitution.

Ps pour le lecteur français: à ce moment le calendrier prevoit une lecture de la Chambre sur les cinq aspcts modifiée par le Sénat qui devrait avoir lieu à Janvier en confirmant le texte; puis le Sénat à février et la Cambre à avril sont appelés à donner une vote sur l’ensemble du texte à majorité qualifiée; en principe le réferendum, su ral base de la laoi qui les reglemente (loi 352/1970) devrait avoir lieu entre octobre et novembre.

Notes

  • Conformément à l’approche spécifié dans le travail collectif de S. Ceccanti et S. Vassallo (eds) «Come chiudere la transizione”, Il Mulino, Bologna, 2004, anticipant à bien des égards certaines des solutions d’aujourd’hui, à moins en terme des principes. Pour un aperçu général voir aussi S. Ceccanti, “Changements Constitutionnels en Italie” dans AA. VV. “Constitutional Les mutations. Actes de la journée d’étude du 5 avril 2013, “Société de législation comparée, Paris, 2013, pp. 169/184. Pour une approche encore plus complet et convergent voir maintenant A. Barbera, Voce “Costituzione della Repubblica italiana”, Annale VIII dell’Enciclopedia del Diritto, Giuffré, Milano, 2015. Pour une approche plus critique partiellement divergent voir. F. Lanchester, “Le istituzioni costituzionali italiane tra globalizzazione, integrazione europea e crisi di regime”, Giuffré, Milano 2014

(2) C. Fusaro, “Per una storia delle riforme istituzionali”, in “Rivista Trimestrale di diritto pubblico” n. 2/2015, p. 436. Au délà des reconstructions convergentes il est également intéressant de noter l’importante bibliographie fournie.

(3) Actes de l’Assemblée constituante, p. 3592

(4) L. Covatta, “Menscevichi, I riformisti nella storia dell’Italia repubblicana”, Marsilio, Venezia, 2005, p. 27. “. Voir amplius, sur le système de parti à l’Assemblée constituante et l’impact sur le texte constitutionnel, S. Ceccanti, “De Gasperi, Togliatti e la Costituente”, in www.forumcostituzionale.it, n. 6/2015, dans http://www.forumcostituzionale.it, n. 6/2015 avec une bibilograpie ci-joint, en particulier sur les œuvres de Pietro Scoppola.

(5) Voir S. Ceccanti “Riforme costituzionali e composizione del Senato: il ritorno alla rappresentanza territoriale,” n. 8/2014 “. Moins de 50 sénateurs auraient été élus dans des circonscriptions uninominales dans 11 élections de 1948 à 1992! Le référendum de 1993 tournait autour exactement sur l’abrogation de ce seuil du 65%. Sur l’histoire de la législation électorale italienne voir. enfin F. Clementi  “Vent’anni di legislazione elettorale (1993-2013). Tra il già e il non ancora” “in Rivista Trimestrale di diritto pubblico” ,n. 2/2015, p. 557 et suiv., avec vastes références bibliographiques

(6) séance du 9 Octobre 1947, p. 1076 des Actes de l’Assemblée constituante.

(7) C. Fusaro, «Per una storia ..”, précité, p. 453

(8) A. Barbera, Voce “Costituzione della Repubblica italiana”, cit., p. 302

(9) M. Rubechi, “La forma di governo regionale fra regole e decisioni”, Aracne, Roma, 2009

(10) Séance du 6 Septembre de la deuxième sous-commission, p. 135 des Actes de l’Assemblée constituante

(11) A colloquio con Dossetti e Lazzati”, Il Mulino, Bologna, 2003, p. 63

(12) On peut maintenant le lire ici: http://www.dircost.unito.it/altriDocumenti/docs/gliStati1973.pdf

(13) C. Fusaro, «Per una storia..”, cit., p. 466

(14) A. Barbera, Voce “Constituzone della Repubblica italiana”, cit., p. 294

(15) F. Clementi, “Vent’anni…», cit., P. 575

(16) M. Rubechi, “La forma di gouverno ..”, citée.

(17) A. Barbera a bien décrit ce paradoxe: alors que dans le premier système des partis politiques les élites politiques étaient centripètes et avaient realisé un compromis élevé, malgré les fortes clivages entre leurs sous-cultures de référence, vice-versa dans le deuxième systèmes des partis les élites sont devenues fortement centrifugues et délégitimantes lune contre l’autre, malgré le dépassement des clivages précedents dans le corps social où les principes et valeurs de la Constitution se sont fermement ancrées: voir le texte précité “Constituzione della Republica italiana”. Sur le be bicaméralisme voir notamment p. 310.

(18) Elle n’a pas été le seul: il y avait aussi, entre les plus importantes, la superposition de l’élection directe d’un président avec pouvoirs incertaines, mais pus faibles par rapport à la Charte de 1948, avec la légitimation populaire directe du Président du Conseil qui résultait de l’élection de la Chambre avec un système électif de la prime de majorité: miroir soit du persistant «complexe du tyran” soit de coalitions fragmentés avec plus de prétendants pour le leadership. Voir amplius P. Lauvaux, “Destins du présidentialisme” Puf, Paris, 2002, pp. 58-59. Sur les contradictions du projet voir amplius C. Fusaro, «Per una storia..”, cit., pp. 485-486

(19) “1. Jusqu’à la revision des dispositions du titre I de la Partie II de la Constitution, les règlements de la Chambre des Députés et le Sénat peuvent prévoir la participation de représentants des régions, des provinces autonomes et des collectivités locales à la commission parlementaire des affaires régionales. 2. Lorsqu’un projet de loi concernant les matières visées au troisième alinéa de l’article 117 et l’article 119 de la Constitution contient des dispositions sur lesquelles la commission parlementaire pour les questions régionales, intégrée conformément au paragraphe 1, ait exprimé leur opposition ou avis favorable conditionné à l’introduction de modifications spécifiquement formulées, et que la Commission qui a procédé ne l’ait pas acceptées, sur les parties correspondantes du projet de loi sont votéees par l’Assemblée à la majorité absolue de ses membres “.

(20) C. Fusaro, «Per una storia ..”, cit., 493

(21) Ibid, pp. 497-498

(22) Comme indique Carlo Fusaro (Ibid, p. 434) de la X législature à ce jour (1987 au 2015) sur 19 gouvernements seulement das 4 gouvernements (Goria, Amato, Prodi et Monti) manquait un ministre par exemple spécifiquement la réformes

(23) C. Fusaro, «Per una storia..”, cit., P. 505

(24) Ibid, p. 511

(25) Nous rapportons ici le texte sur le rôle et les fonctions, car il est l’un des points qui a subi plusieurs changements au cours des travaux parlementaires, récemment modifié par l’Amendement Cociancich 1203: “Le Sénat représente les collectivités territoriales et exerce les fonctions de lien entre l’État et les autres entités constitutives de la République. Contribue à l’exercice de la fonction législative dans les cas et selon les modalités fixées par la Constitution, et accomplit les tâches de  lien entre l’État, les autres entités constitutives de la République et l’Union européenne. Participe aux décisions rélatves à la formation et la mise en œuvre de la législation et des politiques de l’Union européenne. Évalue les politiques publiques et les activités des administrations publiques et vérifie l’impact des politiques européennes sur les territoires. Aide à exprimer des opinions sur les nominations de la compétence du gouvernement dans les cas prévus par la loi et à vérifier la mise en œuvre des lois de l’Etat “.

(26) «La fonction législative est exercée collectivement par les deux chambres pour les lois modifiant la Constitution et d’autres lois constitutionnelles, et seulement pour les lois mettant en œuvre les dispositions constitutionnelles relatives à la protection des langues minoritaires, le référendums populaires, les autres formes consultation visée à l’article 71, pour les lois qui déterminent l’ordonnancement, la législation électorale, les organes de gouvernement, les fonctions de base des municipalités et des villes métropolitaines et les dispositions de principe sur les formes d’association des communes, pour la loi fixant les règles générales, les formes et les conditions de participation à la formation et la mise en œuvre de la législation et des politiques de l’Union européenne, pour la loi qui détermine les cas d’inéligibilité et d’incompatibilité avec le mandat de sénateur dont à l’article 65, premier alinéa, et pour les lois des articles 57, sixième alinéa, 80, deuxième phrase, 114, troisième alinéa, 116, deuxième alinéa, 117, cinquième et neuvième alinéa 119, sixième alinéa, 120, deuxième alinéa, 122, premier alinéa, et 132, deuxième alinéa. Les mêmes lois, chacun avec son objet, ne peuvent être abrogées, modifiées ou deroguées que expressément et par les lois adoptées en vertu du présent paragraphe. ”

(27) L’examen du Sénat pour les lois qui actuent l’article 117, quatrième alinéa, est placé dans les dix jours à compter de la date de transmission. Pour les mêmes projets de loi, la Chambre des représentants peut ne pas correspondre aux amendements proposés par le Sénat à la majorité absolue de ses membres, seulement à la majorité absolue de ses membres dans le vote final.

(28) «Sauf dans les cas prévus à l’article 70, premier alinéa, et, dans tous les cas, les lois électorales, les lois autorisant la ratification des traités et des lois internationales visées aux articles 79 et 81, sixième alinéa, le gouvernement peut demander à la Chambre des députés de décider, dans les cinq jours suivant la demande, qu’un projet de loi appelé essentielle pour la mise en œuvre du programme du gouvernement soit écrit avec priorité dans l’ordre du jour et soumis à la décision finale de la Chambre des députés dans les soixante jours à partir de la résolution. Dans de tels cas, les termes de l’article 70, troisième alinéa, sont réduits de la moitié. Le délai peut être prorogé pour quinze jours, par rapport à l’heure de l’examen par la Commission, de la complexité du projet de loi. Le Règlement de la Chambre des députés établit les règles et les limites du processus, même en référence à l’homogénéité du projet de loi “. Sur ces questions, voir. S. Ceccanti, «décrets-lois et ordonnances en Italie”, chez les AA. VV. “La législation déléguée” (sous la direction de P. Lauvaux et J. Massot) Société de législation comparée, Paris 2014

(29) “Sur la proposition du gouvernement, la loi de l’Etat peut intervenir dans les affaires qui ne sont pas réservées à la législation exclusive lorsque cela est nécessaire pour préserver la tutelle de l’unité juridique ou économique de la République, à savoir la protection de l’intérêt national.”

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