Il sistema costituzionale indiano (prof. ssa Astrid Zei)

INDIA

 

PROFILI SOCIO-DEMOGRAFICI

Quando il sub-continente indiano si avviò all’indipendenza emancipandosi dal dominio coloniale britannico in pochi avrebbero scommesso sul successo del processo di democratizzazione in India. Oggi l’India viene comunemente definita come una democrazia stabilizzata. Nonostante la parentesi autoritaria degli anni Settanta (1975-1977), che significò la sospensione delle elezioni e di molte libertà civili e politiche, l’assassinio di due Primi ministri (Indira Gandhi, 1984 e Rajiv Gandhi , 1991) e la periodica esplosione di tensioni e gravi disordini a livello regionale o locale, l’India non ha mai conosciuto colpi di mano militare, e i maggiori partiti del Paese, ben organizzati e ben radicati nel territorio, si alternano al governo sulla base di elezioni libere e competitive.

L’India, in termini demografici, è la più “grande” democrazia del mondo. Nelle ultime elezioni politiche (2014) quasi 800 milioni di indiani sono stati chiamati alle urne.

Il successo della democrazia in India viene spesso considerato come un vero e proprio rompicapo, al punto da mettere in discussione molte delle teorie che vedono nello sviluppo economico e nell’omogeneità sociale i principali presupposti per lo sviluppo di istituzioni democratiche.  Oggi una parte della popolazione indiana vive ancora in condizioni di povertà estrema, caratterizzata anche da bassi livelli di alfabetizzazione. Al contempo, taluni non esitano a descrivere la società indiana come “la più eterogenea e complessa al mondo”, evidenziando la persistenza di numerosi cleavages religiosi, linguistici e sociali che alimentano potenziali linee di conflitto che attraversano l’economia, la politica, la cultura e le divisioni territoriali.

Quasi l’80% della popolazione è di fede induista, i musulmani rappresentano il 14,2% della popolazione, i cristiani il 2,3%, i Sikh l’1,72%, i Jainisti lo 0,4%. Tali comunità sono distribuite in maniera disomogenea e risultano particolarmente concentrate in alcune parti del territorio.

Le lingue ufficiali riconosciute sono 22, cui si affiancano più di 400 lingue non riconosciute.

La Costituzione vieta espressamente qualsiasi forma di discriminazione basata sull’appartenenza alle caste, ma in alcune aree del Paese la casta di origine è ancora percepita quale caratteristica saliente di un individuo.

PARTITI E SISTEMA ELETTORALE

Sistema elettorale: maggioritario uninominale (formula plurality). La scelta a favore di questo sistema elettorale è stata dettata dalla volontà di emulare il modello Westminster, e soprattutto dalla sua relativa “semplicità”, tale da essere facilmente comprensibile anche da parte di coloro che hanno un livello di istruzione molto basso.

La formula elettorale plurality favorisce i partiti fortemente concentrati nel territorio, e spiega la presenza di numerosi partiti di carattere prettamente regionale nel parlamento nazionale, con la conseguente frammentazione della rappresentanza politica nell’ambito di un sistema multipartitico (6 partiti nazionali e 40 partiti regionali) che ruota attorno ai due maggiori partiti che si alternano alla guida del Paese:

il partito del Congress ha espresso i più grandi leaders carismatici e padri spirituali della nazione indiana (Mahatma Gandhi, Jawaharlal Nehru, Chandra Bose)  e ha guidato il Paese verso l’indipendenza dal Regno Unito (1947). Il Congress ha un’ispirazione laica e nazionale ed una lunga e consolidata tradizione di democrazia interna. Esso ha dominato la scena politica fino alla fine degli anni Ottanta.

Il Partito popolare indiano (Bharatiya Janata Party, abbr. BJP) si propone all’elettorato come partito della maggioranza induista. Si è affermato nella scena politica soprattutto a partire dalle elezioni del 1989. Da allora si alterna con il Congress alla guida del Paese. Il BJP è il principale partito della coalizione attualmente al governo (dal 2014), guidata dal Premier Narendra Modi.

Raramente i maggiori partiti riescono ad ottenere la maggioranza assoluta dei seggi della Camera bassa del Parlamento indiano (bicameralismo asimmetrico, con prevalenza della Camera bassa, denominata Camera del Popolo: Lok Sabha). E’ ciò che è accaduto con le ultime elezioni politiche del 2014, e che si era verificato per l’ultima volta nel 1984, trent’anni prima.

Ciò rende necessaria la formazione di governi di coalizione, sulla base di Alleanze pre-elettorali (è il caso dell’Alleanza democratica guidata dal BJP, attualmente al governo), ovvero con la sottoscrizione di accordi di coalizione post-elettorali (è questa la politica spesso seguita dal partito del Congress).

Attualmente l’Alleanza democratica che guida il Paese è sostenuta da 336 deputati su 345. Nelle ultime elezioni il partito del Congress è stato annichilito: 44 seggi su 345 nella Camera Bassa (Lok Sabha).

Tra i 38 (!) partiti rappresentati nella Lok Sabha solamente 7 hanno più di 10 deputati.

Nella Lok Sabha un certo numero di seggi (attualmente 131) sono riservati a deputati che appartengono classi sociali (anche caste) svantaggiate. In alcuni collegi elettorali sono dunque ammessi solamente candidati che siano espressione di tali classi (la scelta dei collegi si basa sui dati dell’ultimo censimento).

Nella penultima legislatura era stata avviata una revisione costituzionale per riservare un terzo dei seggi della Lok Sabha alle donne, ma il procedimento non si è mai concluso.

ORDINAMENTO COSTITUZIONALE DELLO STATO

La Costituzione indiana è entrata in vigore il 26 gennaio 1950.

Con 395 articoli e otto allegati, essa è una delle più lunghe al mondo. La lunghezza segnala la volontà di porre al riparo da eventuali “colpi di maggioranza” molti compromessi faticosamente raggiunti nell’ambito dell’ assemblea costituente. Tuttavia, pochissime disposizioni sono dedicate alla disciplina della forma di governo, e molto è lasciato alle “convenzioni costituzionali”, così come avveniva nella ex-madrepatria britannica.

La Costituzione riprende in parte il contenuto delle leggi con cui i britannici disciplinarono il Governo dell’India (Government of India Act del 1919 e del 1935), si ispira in parte anche ai modelli delle Costituzioni degli Stati Uniti, del Canada, Australia e Irlanda), ma reca molte soluzioni e istituti del tutto originali, anche con riguardo alle garanzie dei diritti fondamentali.

Essa proclama anzitutto il principio dell’ugugalianza di tutti i cittadini, senza distinzioni di sesso, casta, lingua e religione. Per quanto concerne le discriminazioni basate sul sistema delle caste, esse sono espressamente vietate dall’art. 17 della Costituzione, che introduce anche la possibilità di c.d. azioni positive in favore dei gruppi sociali più svantaggiati (individuati, Stato per Stato, in un apposito elenco allegato alla Costituzione) –  vale a dire deroghe al principio di uguaglianza in senso formale – per favorire l’accesso di persone di casta bassa, dei membri delle comunità tribali indiane, e di altre classi svantaggiate (Other Backwarded Classes, abbr. OBC)  nelle università e nel pubblico impiego.

Il legislatore indiano ha disciplinato nel dettaglio questo sistema di “quote riservate” a partire dal 1990, sulla base di un rapporto che venne presentato dieci anni prima, nel 1980, da una apposita Commissione parlamentare (Commissione Mandal, dal nome del deputato che la presiedeva – da qui l’espressione “mandalizzare” la società, cioè tracciare delle linee di divisione). La Corte Suprema indiana ha tuttavia limitato le quote, che oggi non possono eccedere il 50% dei posti in concorso, sia per l’accesso alle Università che nell’ambito del pubblico impiego (anche se le leggi degli Stati spesso derogano a tale divieto, riservando ben più della metà dei posti alle categorie più svantaggiate). Nel dibattito pubblico il sistema delle quote è continuamente oggetto di veementi critiche da parte di quelle categorie di individui che, non risultando “svantaggiati”, si contendono  una percentuale di posti ritenuta eccessivamente bassa e penalizzante.

Nell’ambito del dibattito costituente l’eredità del liberalismo della tradizione occidentale, basato sulla tutela dei diritti individuali di libertà e sul generale divieto di discriminazione, venne considerata insufficiente per l’attuazione di un vero programma democratico: l’India è stata così uno dei primissimi Paesi al mondo ad accordare ai gruppi minoritari una tutela costituzionale. Si tratta di una tutela che va oltre il principio di non discriminazione e che si basa sull’idea che le differenze religiose (art. 26 Cost.), linguistiche e culturali (artt. 29-30 Cost.) debbano essere intese come espressione del pluralismo, e come tali esigano:

  • l’uguaglianza e il divieto di discriminazione di tutte le diverse comunità dinanzi allo Stato (artt. 25 e 26 Cost.);
  • la libertà di tutte le comunità di istituire scuole con una particolare impostazione religiosa, culturale ed educativa, e
  • l’impegno dello Stato ad impedire qualunque forma di discriminazione riguardo alle modalità di accesso e di finanziamento di tali istituzioni scolastiche (artt. 28, 29, 30 Cost.).

Tali norme concretizzano il principio della laicità dello Stato, sviluppato in India in un’accezione diversa rispetto al laicismo occidentale, vale a dire come equiparazione e “rispetto” di tutte le comunità religiose (maggioritarie e minoritarie) dinanzi allo Stato, e propugnato sin dagli anni Trenta come uno degli elementi essenziali del nazionalismo indiano.

Ad es. in una sentenza della Corte Suprema indiana del 2008, nel confermare il divieto (per i macellai della comunità musulmana dello Stato del Gujarat) di vendere carne durante i nove giorni dedicati alla celebrazione della principale festività della religione jainista (professata dall’1% della  popolazione del Gujarat), i giudici hanno scritto:

“in un Paese multiculturale come il nostro, con tali diversità, non bisogna essere troppo sensibili e suscettibili dinanzi ad una breve limitazione, se essa è imposta al fine di rispettare i sentimenti di una particolare parte della società; lo stesso imperatore (musulmano) Akbar era solito praticare una dieta vegetariana per alcuni giorni della settimana quale forma di rispetto nei confronti della parte vegetariana della società indiana e di sua moglie, che era di fede induista. La popolazione di questo paese deve accordare un rispetto simile ai sentimenti degli altri, anche se si tratta di una minoranza”.

La Costituzione indiana contiene inoltre numerose norme a contenuto programmatico.

L’ordinamento giuridico indiano rientra nella famiglia giuridica di Common Law.

La Costituzione indiana stabilisce, in via generale, che la legislazione (britannica) vigente prima della promulgazione della Costituzione continui a trovare applicazione (art. 372 Cost.). Dopo l’entrata in vigore della Costituzione molte delle leggi introdotte durante la colonizzazione sono state abrogate, ma una buona parte delle stesse è tutt’ora in vigore.

La Costituzione sancisce che il sistema delle fonti del diritto si conforma alla regola del precedente giudiziario vincolante, caratteristico della Common Law (art. 141).

La Costituzione indiana si presenta come una Costituzione a rigidità variabile, in quanto esistono diverse procedure di revisione costituzionale, più o meno aggravate, a seconda delle disposizioni e della materia oggetto di revisione (art. 368 Cost.).

  • Il procedimento più complesso è prescritto per le disposizioni che disciplinano i diritti fondamentali, i supremi organi costituzionali e la ripartizione delle competenze tra la Federazione e gli Stati membri: è infatti necessario l’assenso di entrambe le Camere del Parlamento con la maggioranza dei due terzi dei deputati presenti e votanti, purché pari ad almeno la metà dei membri delle Camere, ed inoltre il voto favorevole di almeno la metà delle assemblee legislative degli Stati membri.
  • Per modificare le altre disposizioni costituzionali il voto delle assemblee degli Stati membri non è necessario.
  • Infine, per modifiche che attengono alla denominazione e ai confini dei singoli Stati è sufficiente la maggioranza semplice dei membri delle due Camere.

 

La garanzia del rispetto della Costituzione è affidata alla Corte Suprema, sia con riguardo alla tutela dei diritti fondamentali (art. 32 Cost.), sia per quanto concerne i rapporti tra la federazione e gli Stati membri (art. 131 Cost.).

La Corte Suprema svolge inoltre funzioni di giudice di ultima istanza della giustizia ordinaria, sul modello della Supreme Court statunitense (artt. 124-147 Cost.)

 

IL FEDERALISMO INDIANO

L’Unione indiana si articola in 29 Stati e 6 Territori (dotati di minore autonomia), cui si aggiunge la Capitale, Delhi (36 Entità in tutto).

Ciascuno Stato ha un’assemblea e un governo parlamentare presieduto da un Primo Ministro, nominato da un Governatore, il quale è nominato dal Presidente dell’Unione indiana, e svolge funzioni di garanzia paragonabili a quelle esercitate dal Capo dello Stato.

La Costituzione prevede tre elenchi di materie:

  • materie riservate alla Federazione
  • materie riservate agli Stati
  • materie di competenza concorrente tra Unione e Stati membri

per un totale di quasi 200 materie.

Il federalismo indiano si configura come un modello flessibile, posto che la Costituzione disciplina casi e procedure atte a derogare ai criteri di riparto indicati

Le principali deroghe riguardano:

  • la competenza ad attuare i Trattati internazionali spetta alla Federazione (indipendentemente dalla materia)
  • President’s Rule (art. 356 Cost.): qualora si verifichi una impossibilità di funzionamento degli organi costituzionali di uno Stato, il Presidente dell’Unione può revocare il governo dello Stato e avocare a sé i poteri costitutivi (tali poteri sono stati esercitati più di 100 volte dall’entrata in vigore della Costituzione)

 

LA FORMA DI GOVERNO

La forma di governo è parlamentare (modello Westminster).

Il Parlamento indiano è bicamerale. E’ formato dalla Camera del Popolo (Lok Sabha) e dalla Camera degli Stati (Raja Sabha).

La Camera del Popolo è composta da 545 deputati. 543 deputati sono eletti nell’ambito di collegi uninominali, e due sono nominati dal Presidente dell’Unione indiana (il Capo dello Stato) in rappresentanza della comunità anglo-indiana.

La legislatura dura cinque anni, ma la Lok Sabha può essere sciolta anticipatamente dal Capo dello Stato.

La Seconda Camera (Raja Sabha) è formata da 245 membri. 237 sono eletti indirettamente  dalle assemblee degli Stati e dei Territori (con criterio proporzionale, in maniera che le delegazioni rispecchino  la composizione delle assemblee statali). Il loro numero dipende (ma non è strettamente proporzionale) alla popolazione. Gli Stati e i Territori più popolosi sono dunque leggermente sottorappresentati. Ad essi si aggiungono 12 parlamentari nominati dal Presidente dell’Unione  indiana tra i cittadini che si siano particolarmente distinti nei vari campi delle arti, delle scienze, e della funzione pubblica.

Ciascun deputato resta in carica per sei anni. La Raja Sabha si rinnova per un terzo ogni due anni. La Raja Sabha non è soggetta a scioglimento anticipato.

Si tratta di un bicameralismo asimmetrico, in quanto:

  • solo la Lok Sabha concede e revoca la fiducia al Governo
  • i Money Bills (le più importanti leggi a contenuto economico) sono discusse ed approvate dapprimain seno alla Lok Sabha e poi vengono trasmesse alla Raja Sabha, la quale però può esprimere solamente un veto sospensivo (entro 14 giorni), superabile con una nuova votazione da parte della Lok Sabha.

Le altre leggi, comprese le leggi di revisione costituzionale, devono essere approvate con l’identico testo da entrambe le Camere.

 

Il Presidente dell’Unione indiana è eletto con un mandato di cinque anni da un ampio collegio formato dai membri delle due Camere e da un certo numero di rappresentanti delle assemblee dei singoli Stati.

Il suo ruolo si ispira al modello Westminster ( “regna, ma non governa”) essendo  limitato alle tradizionali funzioni di garanzia. Sebbene il sistema partitico risulti, come si diceva, estremamente frammentato, e imponga quasi sempre la costituzione di governi di coalizione, nel silenzio della Costituzione e nella prassi, il Capo dello Stato gode di una limitata discrezionalità nella scelta del partito e della personalità cui affidare l’incarico di formare il governo: l’incarico viene conferito anzitutto al leader del partito di maggioranza relativa, anche laddove risultino possibili diverse formule di coalizione alternative.

Il Presidente nomina il Primo ministro e i Ministri del Governo vengono nominati dal Capo dello Stato su proposta del Primo Ministro (art. 75 Cost.)

Essi, assieme al Primo Ministro, formano il Cabinet, che è un organo non previsto espressamente dalla Costituzione (la quale disciplina invece il Consiglio dei Ministri, che corrisponde ad un collegio molto più ampio, sul modello britannico: art. 74 Cost.).

La disciplina dello stato di emergenza: la Costituzione prevede la possibilità per il Governo di proporre la proclamazione dello stato di emergenza, nell’intero territorio nazionale o in un parte dello stesso, qualora si verifichi un’aggressione esterna o una insurrezione interna (art. 352 Cost.).

Lo stato di emergenza è stato proclamato nel 1962, in occasione del conflitto sino-indiano, nel 1971, nel corso della guerra indo-pakistana e nel triennio 1975-1977, quando il Paese era guidato dal Primo Ministro Indira Gandhi (Congress).

Tale decisione all’epoca venne giustificata in quanto necessaria a fronteggiare un forte movimento di disubbedienza civile. In verità alla base vi fu la pubblicazione di una sentenza da parte dell’Alta Corte di Allahabad che, dopo aver accertato gravi irregolarità nella compagna elettorale del 1971, aveva interdetto il Primo Ministro Indira Gandhi dalle competizioni elettorali per un periodo di sei anni.

All’epoca il Partito del Congress contava sul sostegno di una ampia maggioranza parlamentare.

L’art. 352 stabilisce che la proclamazione dello stato di emergenza debba essere proposta per iscritto e soggetta all’approvazione di entrambe le camere del Parlamento entro trenta giorni, con la maggioranza dei due terzi dei deputati presenti e votanti, purché pari ad almeno la metà dei membri di ciascuna Camera.

Durante lo stato di emergenza la Lok Sabha non può essere sciolta.

Lo stato di emergenza, inoltre, può essere prorogato per un periodo di sei mesi, con una risoluzione delle due Camere approvata con  la stessa maggioranza, e la proroga può essere eventualmente rinnovata.

Indira Gandhi rimase pertanto alla guida del Paese fino a quando non decise la revoca dell’emergenza, nel 1977.

La proclamazione dello stato di emergenza comporta la possibilità di intervenire con leggi federali anche nelle materie riservate agli Stati membri, e la sospensione di molti dei diritti di libertà garantiti dalla Costituzione.

All’epoca, vale a dire nel 1975, la Costituzione escludeva espressamente una sospensione del diritto alla libertà personale (Habeas Corpus). Nel 1977, forte della maggioranza che la sosteneva, Indira Gandhi promosse una revisione della Costituzione, in forza della quale vennero successivamente adottate anche misure limitative della libertà personale. In quel periodo la Costituzione indiana venne rivista più volte, con lo scopo di superare gli effetti delle sentenze pronunciate in quegli anni dalla Corte Suprema.

Le elezioni del 1978 segnarono una debacle elettorale per il partito del Congress e le altre forze politiche formarono un’ampia coalizione di governo.

Nel corso della successiva legislatura molte delle modifiche approvate nel triennio dell’emergenza furono nuovamente riviste e annullate dal legislatore costituzionale.

Anche la stessa disciplina dello stato di emergenza venne modificata: Indira Gandhi poté invocare l’esistenza di “disordini interni” (“internal disturbance”); oggi la Costituzione consente di ricorrere a tale istituto solamente a fronte di una “ribellione armata” (“armed rebellion”)

Fu in questo contesto, dinanzi a questa forma di “abuso” da parte della maggioranza, che la Corte Suprema nel 1980 (Minerva Mills v. Union of India)  sancì definitivamente, chiarendone la portata, il principio della irrivedibilità dei “principi supremi” della Costituzione, tracciando in questa maniera taluni limiti assoluti alla revisione costituzionale, che non sono previsti espressamente dalla Costituzione.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lascia un commento

Archiviato in diario

Lascia un commento

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...