Le ragioni del “sì” alla riforma costituzionale Carlo Fusaro Sintesi del testo pubblicato su “Aggiornamenti Sociali”

Le ragioni del sì in risposta ad alcune domande

  1. a) Questa riforma si occupa di questioni rilevanti?

La riforma costituzionale si occupa di alcune questioni molto

rilevanti e di altre meno rilevanti. Considero di grandissimo rilievo,

nell’ordine, la trasformazione del nostro sistema bicamerale, il

tentativo di chiarire i rapporti fra Stato e Regioni, il potenziamento

dell’iter legislativo per i progetti governativi, la limitazione dei

decreti legge, il tentativo di rilanciare gli istituti di partecipazione

popolare. Considero utili, ma non decisivi, la soppressione di ogni

riferimento alle Province in Costituzione e l’abolizione del Consiglio

nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL).

  1. b) Questa riforma cerca di affrontare le vere priorità costituzionali

che, sulla base dell’esperienza, dobbiamo risolvere?

Sì, quelle che la riforma costituzionale affronta sono le priorità: la

primissima è il superamento del bicameralismo paritario indifferenziato,

un unicum al mondo. È inutile, anzi dannoso, avere due Camere

che rappresentano i cittadini politicamente organizzati e fanno

le stesse cose. In questo quadro la priorità delle priorità – ai fini

della governabilità – è la soppressione della doppia fiducia: la

relazione fiduciaria col Governo deve essere intrattenuta solo da

una Camera (quella partiticamente organizzata), come ovunque nel

mondo. In secondo luogo, da anni si è diffusa l’opinione secondo la

quale la riforma del Titolo V del 2001 va rivista, perché la situazione

dei rapporti Stato-Regioni e la funzionalità del sistema regionale sono

insoddisfacenti. Questa è la seconda colonna della riforma.

  1. c) Questa riforma fa ricorso a soluzioni che promettano di dare

risposta a quelle priorità?

Ogni riforma comporta incertezze: sulla sua attuazione, sulla sua

capacità di perseguire efficacemente gli obiettivi. Lo stesso vale per

questa. Tuttavia, l’abolizione della doppia fiducia sarebbe un dato

di fatto d’immediata e fondamentale utilità; inoltre la prevalenza

legislativa della Camera, a parte limitate materie bicamerali, sarebbe

pure funzionale, immediatamente applicabile e certa. Lo stesso

deve dirsi dell’abolizione del CNEL e della soppressione di ogni

riferimento alle Province. Una questione di fondo riguarda il nuovo

assetto bicamerale e il ruolo del Senato. L’obiettivo strategico è

di portare al centro del sistema parlamentare, in una delle due

Camere, gli interessi delle istituzioni territoriali, come previsto

dalla riforma. Sarà possibile? Il meccanismo elaborato dà garanzie,

ma contiene anche incertezze (cfr punto e).

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  1. d) Come si pone questa riforma rispetto alla nostra tradizione costituzionale,

alle elaborazioni degli studiosi di diritto e agli sforzi del

Parlamento nei decenni passati?

Le soluzioni individuate si pongono in linea di continuità con

la storia costituzionale italiana del dopoguerra. Già all’Assemblea

Costituente la Commissione per la Costituzione (presieduta da

Meuccio Ruini) propose all’aula un Senato formato per un terzo da

senatori eletti indirettamente dai Consigli regionali. L’idea fu poi

abbandonata per la scelta prudenziale di suddividere la sovranità

popolare in due assemblee quasi identiche (anche per i timori di De

Gasperi in caso di vittoria elettorale del Fronte popolare). Lo stesso

Ruini, nel presentare il progetto al voto finale il 22 dicembre 1947,

disse che la soluzione scelta sul bicameralismo era insoddisfacente.

Dagli anni ’80 si va cercando come differenziare le due Camere per

rappresentanza e funzioni. Da decenni la quasi unanimità degli

studiosi ha identificato nella rappresentanza territoriale l’unica

possibile ragion d’essere odierna di una seconda Camera, come

dimostrano anche i progetti elaborati negli anni ’90, quello del centro-

destra del 2006 e quello della Commissione affari costituzionali

del 2007, nessuno giunto a buon fine. Del resto, l’intera riforma si

ispira direttamente ai lavori della Commissione Quagliariello del

2013 con pochi adattamenti.

  1. e) Questa riforma dal punto di vista tecnico appare adeguata?

Nonostante quel che si legge, le soluzioni tecniche individuate

dalla riforma appaiono quasi tutte adeguate. Il processo legislativo

è chiaro e semplice. È vero che con la riforma appare più complesso:

ma è inevitabile se si passa da un contesto in cui le due Camere

fanno le identiche cose a uno nel quale occorre specificare

che cosa e con quali poteri differenziati può fare d’ora in poi

una di esse (il Senato). Il raffronto tra le 9 parole dell’attuale art.

70 con le 438 del nuovo non ha senso. È così in tutte le Costituzioni

dove c’è da separare quel che fa il Parlamento da quel che fanno

le Assemblee regionali. In Germania, ad esempio, il procedimento

legislativo è disciplinato dal Grundgesetz (artt. da 70 a 82) in 3.178

parole per 19.950 battute; nella riforma costituzionale (artt. da 70 a

74 e art. 117) sono 1.885 parole e 13.050 battute.

L’altra scelta fondamentale – l’abolizione della competenza

legislativa concorrente Stato-Regioni – tocca una materia molto tecnica

sulla quale gli studiosi sono divisi. A me pare concettualmente

una buona soluzione: ci sono materie riservate allo Stato, il resto è

regionale. Lo Stato però – ove ve ne siano ragioni e il Parlamento,

in cui sono presenti le istituzioni subnazionali, così disponga – può

sempre intervenire. Così le ragioni di conflitto dovrebbero essere

ridotte: sia perché è chiarito chi ha l’ultima parola, sia perché tutti

sono coinvolti.

  1. f) Questa riforma ha una sua interna coerenza?

La riforma costituzionale ha una coerenza interna molto solida.

Questa è una delle ragioni per cui non è sensato sottoporla a diversi

referendum invece di uno solo (opzione, tra l’altro, non prevista

dall’ordinamento). Riforma del bicameralismo con Camera di

rappresentanza degli interessi delle istituzioni territoriali e riforma

del Titolo V si tengono l’un l’altra. La composizione indiretta

del Senato è coerente con le sue nuove funzioni e con l’abolizione

della doppia fiducia (solo la Camera dà e toglie la fiducia al Governo,

essendo l’unica Camera a vocazione politica generale); i senatori

restano anche consiglieri regionali e sindaci proprio per un mutuo

scambio di esperienze e di interessi. Il Governo ottiene finalmente la

corsia preferenziale per suoi progetti, mentre nel contempo è limitato

il suo potere di decretazione. Si rafforza potenzialmente la governabilità

e si rilanciano gli istituti di partecipazione, si alzano alcuni

quorum (elezione del presidente della Repubblica) e si introducono

nuove garanzie (ricorso diretto delle minoranze alla Corte Costituzionale

sulle leggi elettorali).

  1. g) Come si coordina questa riforma con quella elettorale della sola

Camera approvata l’anno scorso (“Italicum”)?

In caso di vittoria del “sì”, la riforma approvata sarà la prima ad

affrontare contestualmente e coordinare la riforma elettorale della

sola Camera 1, titolare del rapporto fiduciario, e quella della parte

II della Costituzione. Il corpo elettorale, grazie all’“Italicum”,

esprimerà rappresentanza (con uno sbarramento limitato al 3% che

garantisce ampio pluralismo) e Governo (con il premio che dà la

maggioranza a una sola lista).

  1. h) Questa riforma pone incertezze e dubbi interpretativi, e quali?

Ogni riforma pone dubbi interpretativi per il solo fatto di essere

una novità. Ma questi sono quasi sempre figli di divergenti strategie

politico-istituzionali che, dopo essersi fronteggiate al momento della

stesura e del varo della nuova norma, si ripropongono dopo sul piano

dell’interpretazione. Nel caso specifico, la maggiore incertezza

riguarda l’interpretazione della norma costituzionale (pasticciata

per ragioni di compromesso) sulla composizione del Senato:

l’elezione dei senatori è indiretta, essendo eletti da parte dei Consigli

regionali, ma anche in qualche modo collegata col voto popolare al

momento delle elezioni regionali. Secondo la sua formulazione, la

futura legge elettorale per il Senato potrà spingere verso senatori più

autonomi e politici o verso senatori più direttamente legati alle istituzioni

territoriali e meno influenzati dai partiti. Ma questa duplice

alternativa non inficia la riforma alla radice.

  1. i) Questa riforma può creare problemi nuovi, e quali?

Non credo, in tutta onestà intellettuale, che la riforma creerà più

problemi di quanti non potrà risolverne. Il funzionamento attuale

delle nostre istituzioni politiche e del sistema dei rapporti Stato-

Regioni è tale che pare difficile immaginare che possano peggiorare,

anzi taluni miglioramenti si daranno per forza. Se la governabilità,

come dovrebbe essere certo, risulterà rafforzata, si potranno anche

correggere eventuali errori e risolvere antinomie che emergessero.

  1. j) Questa riforma abbisogna di adempimenti successivi e qual è la

probabilità che questi siano attuati? Infine, in sintesi: il nostro ordinamento

costituzionale considerato nel suo complesso, a riforma approvata,

sarà più o meno funzionale rispetto a quello attuale? I cittadini ne trarranno

vantaggio, in che misura e in che direzione?

Quanto fin qui visto serve a rispondere a questo ultimo quesito.

Di certo la riforma imporrà vari adempimenti successivi. Fu lo stesso

per la Costituzione del 1948: si pensi ai tempi di attuazione della

Corte Costituzionale o delle Regioni. Tra ciò che dovrà essere fatto

vi è: legge elettorale per il Senato, nuovi regolamenti parlamentari (e

dei Consigli regionali), nuova disciplina del referendum propositivo,

disciplina del referendum abrogativo rafforzato, nuova disciplina delle

proposte di iniziativa legislativa popolare. La realizzazione dipende

dalla volontà politica, ma è certo che, a riforma approvata, questa

volontà politica, quale che sia, potrà esprimersi più agevolmente e chi

governerà e disporrà di una maggioranza dovrà risponderne davanti

ai cittadini, senza ambiguità.

L’organizzazione costituzionale che ne verrà sarà, con alto

grado di probabilità, più funzionale dell’attuale, e anche meno

costosa. Il risparmio sarà non (solo) finanziario, ma soprattutto

in termini di aumentata capacità di perseguire politiche pubbliche

coerenti per il tempo necessario e al momento opportuno. È bene

ricordare che la riforma riguarda solo la parte II della Costituzione:

in pratica va considerata come il tentativo di attrezzarsi per meglio

perseguire principi e valori della parte I, che nessuno vuole toccare.

In questo senso i cittadini dovrebbero poterne trarre vantaggi. Con

le riforme non si mangia, disse una volta un accademico prestato

alla politica. Aveva torto e ragione: ragione perché riforme di questo

tipo possono solo fornire un armamentario istituzionale più funzionale,

non di più; torto perché senza strumenti istituzionali aggiornati

non si fanno le politiche di cui i cittadini hanno bisogno. Sono

la classica precondizione necessaria ma – ahimé – non sufficiente.

Qualche osservazione sulle ragioni di chi è contrario

Avversari antichi (quelli che sono stati sempre contrari a ogni

riforma, specie se di rafforzamento della governabilità) e avversari

recenti (quelli che si sono scoperti alleati dei primi per ragioni

– legittime, ma non giustificabili – di posizionamento rispetto alla

maggioranza e al Governo) hanno rovesciato sulla riforma costituzionale

un’alluvione di critiche sulle quali posso soffermarmi solo

brevemente.

  1. a) Critiche di metodo

«Le riforme si fanno (solo) tutti insieme»: ma così si paralizza

tutto, si concedono poteri di veto (perfino a chi ha già votato quasi

lo stesso testo!), si rinvia alle calende greche.

– «Le riforme le fa il Parlamento e non il Governo»: infatti così è

stato, il Governo ha proposto (come dappertutto nel mondo e anche

da noi in passato) e il Parlamento ha disposto (90 emendamenti, 27

articoli cambiati su 41 iniziali; aggiunte significative e anche qualche

peggioramento, ma così funziona la democrazia parlamentare).

Ho letto di forzature a suon di questioni di fiducia, ma è falso, i

regolamenti non lo permettono.

  1. b) Critiche sulla legittimazione

– «Questo Parlamento non avrebbe dovuto cimentarsi nella riforma

costituzionale perché formato sulla base di una legge elettorale

dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale». Ma la stessa

Corte ha detto che il Parlamento restava pienamente legittimato:

non si può scegliere quale pezzo di sentenza applicare! Direi il contrario:

se non questo Parlamento quale? Già dimenticato il discorso

di Napolitano a Camere riunite il 22 aprile 2013? E poi che facciamo,

torniamo indietro al 2006?

  1. c) Critiche di merito

– «La riforma combinata con l’“Italicum” mette tutto in mano

a una sola persona e a un solo partito». È vero che la riforma vuole

una più efficace e stabile governabilità, ma non solo non riduce le

garanzie, ma le aumenta. Le maggioranze dei tre quinti sono per la

Camera 378; per il Senato 60; a Camere unite 438. L’Italicum assegna

340 seggi alla Camera, quindi neanche contando su una compattezza

granitica della maggioranza (mai vista!) questa può far da sé.

– «Riguardo al Senato, si sostiene che era meglio il monocameralismo

». Ma non è utile la rappresentanza delle istituzioni regionali e

locali? La composizione del Senato è ritenuta sbagliata: vero, sarebbe

stato meglio seguire il modello del Bundesrat tedesco, ma la rappresentanza

unitaria dei governi regionali non è oggi possibile perché il

PD ne controlla troppi (17 su 21). Giustamente non è chiaro perché

siano previsti i senatori presidenziali, ma il loro numero è contenuto

e la loro presenza non basta per sciupare il resto. Infine, l’osservazione

che bisognava ridurre i deputati, magari con qualche senatore

in più, è facile da dire, impossibile da realizzare!

– «Il procedimento legislativo è complicato, ce ne sono troppi».

In realtà sono solo due, con una variante principale. Leggi bicamerali

e leggi a prevalenza della Camera (tutte le altre); fra queste

ultime, quelle che permettono di “invadere” la competenza regionale

prevedono un ruolo rafforzato del Senato. Poi ci sono alcuni

procedimenti speciali, come esistono già oggi, anche se diversi dagli

attuali. Le critiche sulla qualità letteraria del testo sono fondate, ma

è lo stesso per tutti i prodotti legislativi e tutte le Costituzioni più

recenti.

– «Troppa demagogia sui costi ridotti». Non è l’aspetto decisivo,

ma, dopo anni di campagne sui costi della politica, 315 indennità

parlamentari in meno, limiti a quelle dei consiglieri regionali, blocco

del finanziamento dei gruppi e unificazione delle amministrazioni

di Camera e Senato non sono da buttar via.

– «Le Regioni sono ridotte a enti amministrativi». In realtà non

è così. È stata chiarita la supremazia legislativa statale, come in

Germania, ma il resto dipenderà dalla capacità delle classi dirigenti

regionali. Non è stata affrontata la riforma delle Regioni a statuto

speciale, ma è un capitolo impegnativo e almeno in un caso tocca le

relazioni internazionali.

  1. d) Critiche sul referendum

– «Non avrebbe dovuto essere promosso anche dai fautori del sì»:

a parte che nulla lo vieta, perché sarebbe stato inopportuno? Proprio

coloro che considerano delegittimato questo Parlamento dovrebbero

apprezzare la volontà anche della maggioranza di sottoporre una

decisione così importante al corpo elettorale.

 

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