diritto parlamentare lezione 18 @ScipolParliament

Sintesi 18^ Lezione

 

(dott. Ssa Giuliaserena Stegher)

Gli articoli 70 e successivi della Costituzione disciplinano il procedimento legislativo che si compone di tre fasi: iniziativa, esame della discussione e votazione, promulgazione e pubblicazione.

 

L’iniziativa spetta al governo, ai singoli parlamentari, al corpo elettorale, ai consigli regionali e al CNEL. Il maggior numero di disegni di legge sono presentati però dal governo. Questo per ragioni politiche riguardanti l’attuazione del programma di governo sia per obblighi giuridici che prevedono alcuni casi specifici in cui il governo ha la riserva d’iniziativa. I singoli parlamentari hanno come unico limite alla presentazione la copertura finanziaria del progetto che viene di volta in volta verificata dalla commissione bilancio. L’iniziativa popolare richiede invece 50mila firme. I Consigli Regionali hanno la facoltà di deliberare la presentazione di progetti di legge al Parlamento. L’ultimo soggetto abilitato all’iniziativa legislativa è il CNEL. Che dalla sua creazione ha presentato pochissimi progetti di legge.

 

La seconda fase è quella dell’esame della discussione e della votazione. Una volta presentata la proposta di legge viene assegnata a una commissione. Più proposte possono essere abbinate se riguardano lo stesso oggetto. Il Presidente ne verifica la titolarità del potere d’iniziativa e i requisiti formali. A questo punto viene stabilità la sede dell’esame (tra sede referente, redigente e deliberante.) Al Senato la scelta spetta al Presidente, alla Camera tale scelta è sottoposta al parere dell’Aula.

 

Il 94% dei progetti segue il procedimento in fase referente che prevede:

 

  • Esame preliminare (fase istruttoria e procedure informative).
  • Esame degli emendamenti: la Commissione esamina gli emendamenti, approva il testo articolo per articolo.
  • Nomina del Relatore che presenterà il progetto all’Aula.
  • Passaggio all’Aula: discussione votazione articolo per articolo e relativi emendamenti e subemendamenti (gli emendamenti e i tempi di discussione possono essere ridotti con il sistema del “canguro”, che inverte l’ordine di votazione, e della “ghigliottina”, che contingenta i tempi. Esiste poi il Comitato dei 9 alla Camera e la Sottocommissione dei 7 al Senato con il compito di esaminare gli emendamenti presentati in assemblea e darne un parere.)
  • Dichiarazioni di voto, coordinamento formale e voto finale dell’intero testo.
  • Passaggio all’altra camera con il sistema delle navette (riesame e delibera solo per le modifiche apportate.)

 

 

La terza ed ultima fase è quella dell’Integrazione dell’Efficacia che si compone a sua volta di due parti:

 

  • Promulgazione del Presidente della Repubblica entro 30 giorni (che ha potere di rinvio.)
  • Pubblicazione, dopo il visto del Ministro della Giustizia, in Gazzetta Ufficiale.

 

 

Dal 1997 alla Camera esiste Comitato della Legislazione con il compito di controllare e valutare i criteri essenziali delle proposte di legge. Esprime pareri alle Commissioni permanenti sulla qualità dei progetti di legge e su tutti i decreti-legge.

 

 

 

Schema integrale della dott.ssa Giuliaserena Stegher

 

Artt. 70 e ss. Costituzione: disciplina del procedimento di formazione delle leggi ordinarie. Tre fasi: iniziativa; discussione e votazione; promulgazione e pubblicazione (cd. “integrativa dell’efficacia”)

  1. FASE DELL’INIZIATIVA: ART. 71 Cost.: quali sono i soggetti legittimati?
  2. Governo: previa approvazione del Consiglio dei Ministri. Una volta licenziati ed autorizzati tramite decreto dal Presidente della Repubblica, vengono trasmessi ad una delle due Camere, corredati da una serie di relazioni :

 

  • Illustrativa: spiega i motivi e le ragioni a fondamento della iniziativa, nonché le singole disposizioni normative ivi contenute
  • tecnico-finanziaria, verificata dal MEF (Dipartimento Ragioneria Generale dello Stato: accertamento corretta quantificazione degli oneri + idoneità copertura finanziaria)
  • tecnico-normativa (ATN)
  • analisi di impatto della regolamentazione (AIR)

 

L’iniziativa governativa relativa a provvedimenti legislativi attuativi del programma risulta essere preponderante rispetto ad altre iniziative (nella XVII legislatura è pari a circa l’81,74% – 179 ddl[1] –).

Può anche essere ‘riservata’ al Governo, in quanto solo ad esso spetta presentare: i disegni di legge relativi alla conversione di un decreto legge (art. 77.2 Cost.), leggi legate alla manovra di bilancio (art. 81 Cost.). Fino alla XIII legislatura, i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali spettavano esclusivamente al Governo, ma si è andata affermando in via di prassi la presentazione di questi da parte di parlamentari.

  1. Il Parlamentare’: ogni Deputato o Senatore – singolarmente o cumulativamente – può presentare progetti di legge all’Assemblea cui appartiene. Deve sottostare a vincoli quali ad es. copertura finanziaria.(cfr. art.11 ter della legge n. 362 del 1988)

Nella XVII legislatura: in tutto 38 ddl (17,35%)

 

  1. Il Corpo elettorale: i cittadini possono presentare alle Camere una proposta sottoscritta da almeno 000 elettori, finalizzata sia a stimolare l’istituzione parlamentare, sia all’approvazione di un “progetto redatto in articoli” (art. 71.2 Cost.). La disciplina costituzionale relativa all’iniziativa popolare è integrata non solo dalle previsioni dei Regolamenti, ma anche dalla legge 25 maggio 1970, n. 352 – modificata dalla legge n. 199 del 1978

 

  1. Le Regioni (art. 121.2 Cost.): i Consigli regionali possono deliberare la presentazione di proposte di legge alle Camere, come “contributo periferico alla legislazione generale della Repubblica”.

 

  1. il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL): L’art. 99 co. 3 della Costituzione sancisce, seppur limitatamente alla materia economica e sociale, che tale organo possa contribuire alla legislazione. Le modalità di esercizio di questa iniziativa sono state regolate prima dalla legge 5 gennaio 1957, n. 33, poi dalla legge 30 dicembre 1986, n. 936 e dal Regolamento interno, approvato con D. P. R. 21 maggio 1958, ma risulta essere scarsamente utilizzata: nell’arco di mezzo secolo, il Cnel ha presentato 14 progetti di legge.

 

  1. FASE DELL’ESAME DELLA DISCUSSIONE E DELLA VOTAZIONE: ART. 72 Cost.

Una volta trasmessa ad una delle due Camere, la proposta di legge deve essere assegnata: l’Assegnazione si fa in base alla materia a:

  • una delle 14 commissioni permanenti,
  • a più commissioni riunite (art. 34.2 RS)
  • a commissioni ‘speciali’ appositamente istituite (ex art. 22.2 RC e art. 24 RS).

L’eventuale abbinamento per proposte che riguardano lo stesso oggetto o connesse = si accomuna la discussione per esame contemporaneo (art. 77 RC e 51.1 RS).

Il Presidente dell’Assemblea cui è stato presentato il progetto verifica sia la titolarità del potere d’iniziativa, sia la sussistenza dei requisiti formali. ad esempio: la redazione in articoli, la relazione; etc.

Se iniziativa governativa àautorizzazione con decreto presidenziale;

se iniziativa popolare  à verifica presenza delle 50.000 firme;

se iniziativa regionale  à necessaria la delibera.

Al Senato la scelta della sede dell’esame spetta al suo Presidente in via esclusiva, mentre alla Camera tale scelta è sottoposta al parere del plenum.

I regolamenti (art. 72.2 RC e 76 RS) sanciscono che non è possibile presentare proposte di legge che riproducono sostanzialmente il contenuto di disegni respinti nei sei mesi precedenti. Tra l’altro tutti i progetti di legge pendenti alla fine della legislatura – eccezion fatta per quelli promossi dal corpo elettorale – vengono colpiti da decadenza (art. 107.4 RC e 74 RS).

Quale procedura si segue? NORMALE’ à ‘ESAME IN SEDE REFERENTE’ (prediletta à XVII legisl.: 206 ddl ossia il 94,06%) ovvero  ABBREVIATA. La scelta non è del tutto libera : la Costituzione impone in alcuni casi il ricorso a quella ordinaria.

 

PROCEDURA NORMALE (che può essere ABBREVIATA e quindi le tempistiche riguardanti le fasi d’esame sono ridotte)

  • Esame preliminare: la Commissione fa un esame preliminare ed istruttorio della proposta, ne approfondisce i contenuti tramite le procedure informative (audizioni di ministri, funzionari pubblici, audizioni ‘informali’, indagini conoscitive, pareri formulati dalle commissioni interessate o da organi esterni).

Si applica alle leggi: costituzionale, elettorale, delegazione legislativa, autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, approvazione di bilanci e consultivi (ex art. 72 co. 4 Cost.). Ed è stata estesa dai regolamenti parlamentari anche ai disegni di legge di conversione dei decreti legge e alle leggi rinviate al Parlamento per un nuovo esame à cd. “RISERVA D’ASSEMBLEA”.

In entrambe le Assemblee, sono obbligatori i pareri sia della commissione bilancio e programmazione per quanto riguarda i progetti che comportano oneri finanziari (art. 74 RC e art. 40 RS), sia della commissione affari costituzionali relativamente ai progetti che riguardano aspetti di legittimità costituzionale (artt. 75 RC e 40.2 RS).

(IL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE: organo interno della Camera dei Deputati (non è previsto al Senato) istituito nel 1997 attraverso una modifica del regolamento (art. 16-bis). E’ composto da dieci deputati scelti dal Presidente in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni, ed è presieduto, a turno da uno dei suoi componenti (sei mesi ciascuno). Esprime pareri alle Commissioni permanenti sulla qualità dei progetti di legge e su tutti i decreti-legge.

  • Esame degli emendamenti: la Commissione esamina gli emendamenti, approva il testo articolo per articolo ed eventualmente procede anche alla rielaborazione del testo stesso. Viene nominato il Relatore che presenta il testo al plenum sulla base del testo e della relazione – o delle relazioni se non si è raggiunto un accordo unanime – redatta dalla Commissione che lo ha precedentemente approvato.
  • Passaggio all’Aula: Una volta discussi i caratteri generali della proposta (artt. 82 e ss. RC e 94 e ss. RS), l’Assemblea procede alla votazione dei singoli articoli – e dei relativi emendamenti e sub-emendamenti –, che possono essere modificati, soppressi e sostituiti.
  • Gli emendamenti: Non tutti quelli presentati sono esaminati. I Presidenti concedono la loro ammissibilità o la loro proponibilità, sulla base di requisiti oggettivi. Ad es. al Senato sono inammissibili gli emendamenti che risultano privi di portata modificativa (art. 100.8 RS) e improponibili gli emendamenti governativi che introducono oneri privi della relazione tecnico-finanziaria. Alla Camera, in via di prassi, sono stati adottati limiti analoghi.

Quando si votano, gli emendamenti sono messi in ordine: soppressivi, parzialmente soppressivi, modificativi, aggiuntivi.

  • Canguro: se gli emendamenti dovessero essere numerosi, il Presidente può modificare il loro ordine di votazione per assicurare “economia e chiarezza delle votazioni” (art. 85 RC e 107 RS). à regola del “Canguro”: votazione delle parti comuni degli emendamenti che in caso di rigetto preclude quelli successivi. (Usata al Senato)

In virtù del combinato disposto degli articoli 100, comma 8, e 102 comma 4 RS, la Presidenza ha la facoltà di avvalersi del cd. canguro, anche per l’esame dei disegni di legge costituzionale. (Cfr. Parere Giunta per il Regolamento, 30 luglio 2014)

  • Ghigliottina: istituto che serve a contingentare i tempi interrompendo il dibattito. Si ricorre (di solito) per l’approvazione della legge di conversione di un decreto legge in scadenza. In parte è disciplinata dal Regolamento del Senato, ma non da quello della Camera (alla Camera la ghigliottina è stata utilizzata per la prima volta nella seduta del 29 gennaio 2014).
  • Dichiarazioni di voto, al coordinamento formale e al voto finale dell’intero testo, che di norma avviene a scrutinio palese (art. 49.1 quater RC e 113.7 RS). Lo scrutinio segreto è ammissibile nei soli casi previsti dai Regolamenti e solo se richiesta dal prescritto numero di parlamentari (art. 49.1 RC e 113 RS).

 

SEDE LEGISLATIVA/DELIBERANTE: La proposta viene esaminata, discussa e votata esclusivamente in Commissione, eccezion fatta nel caso in cui il Governo, o un decimo dei componenti della Camera, ovvero un quinto dei membri della Commissione stessa non chiedano che la proposta venga esaminata in base alla procedura normale e, dunque, che la competenza ritorni all’Assemblea (art. 72 co. 3 Cost.).

Non è stato chiarito a quali proposte potesse applicarsi la procedura decentrata. Ad esempio, l’RC sancisce che l’esame di un progetto di legge in sede legislativa è proposto dal Presidente quando riguarda “questioni che non hanno speciale rilevanza di ordine generale”, ma poi specifica che possono essere assegnati in sede legislativa anche progetti di legge rilevanti, qualora questi siano caratterizzati da particolare urgenza (art. 92.1 RC).

Nella XVII legislatura o deliberante: 13 leggi approvate (5,94%)

 

SEDE REDIGENTE: La proposta è esaminata e discussa prima a livello assembleare e poi trasmessa alla Commissione preposta affinché questa provveda a redigere i singoli articoli. Poi la proposta ritorna in Assemblea per la votazione: articolo per articolo e finale alla Camera, mentre al Senato esclusivamente finale.

E’ prevista in entrambi i rami del Parlamento, ma i Regolamenti configurano in maniera diversa le modalità di svolgimento: se alla Camera rappresenta una sorta di subprocedimento della sede referente, al Senato costituisce un vero e proprio tertium genus. (cfr. art. 96 RC e 36 RS).

Perché si ricorre a questa sede? Per snellire il lavoro dell’Assemblea, che rimane comunque titolare del potere di decisione finale e per migliorare la qualità della legislazione da un punto di vista tecnico-normativo.

I legislatura: alla Camera una decina di volte: es. modifica del cpc, la costituzione e funzionamento degli organi regionali, l’istituzione dell’Eni. Nel 1985 per l’istituzione del ministero dell’ambiente. Nella XVII legislatura mai.

IL PASSAGGIO ALL’ALTRA CAMERA E LA NAVETTE: Una volta approvato, il progetto di legge viene trasmesso con l’apposito documento (‘messaggio’) al Presidente dell’altra Camera, alla quale spetterà il compito di approvare il progetto nella stessa e identica formulazione. Se viene sottoposto a modifiche torna alla Camera che lo aveva approvato per prima attraverso la NAVETTE. Per le letture successive alla seconda, i Regolamenti (art. 70.2 RC e 104 RS) prevedono procedimenti abbreviati,à riesame e delibera solo per le modifiche apportate e sugli emendamenti ad esse conseguenti = “ne bis in idem”, per cui non si rimette in discussione ciò su cui ci si è già pronunciati.

DIFFERENZE RC E RS:

  • l’art. 70 RC prevede che i progetti già approvati e rinviati dal Senato siano riesaminati dalla Camera, che delibera – prima del voto finale – esclusivamente sulle modificazioni e sugli emendamenti apportati dal Senato
  • l’art. 104 RS stabilisce che il Senato discute e delibera solamente sulle modificazioni apportate dalla Camera. Perciò se sono presentati nuovi emendamenti, questi possono essere presi in considerazione solo se correlati agli emendamenti introdotti dalla Camera

 

  1. FASE “INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA”
  • Promulgazione: artt. 73.1 e 87.5 Cost. spetta al Capo dello Stato entro 30 giorni dall’approvazione parlamentare – o in un termine minore se entrambe le Camere ne dichiarano l’urgenza a maggioranza assoluta –. Tale atto è definito ‘dovuto’ in quanto il Presidente della Repubblica non è titolare della funzione legislativa, ma rappresenta un mero accertamento della validità della legge stessa, preventivo rispetto alla sua entrata in vigore.
    Rinvio (art. 74): se legge risulta mancante di uno o più requisiti formali o sostanziali o di merito costituzionale, il Presidente della Repubblica rinvia alle Camere con un messaggio nel quale espone le motivazioni che lo hanno portato a una siffatta decisione e chiede una nuova deliberazione.
  • Pubblicazione: la legge deve essere pubblicata dal Ministro della Giustizia che, in qualità di guardasigilli, appone il proprio visto (con cui ne attesta la regolarità formale) ed imprime il gran sigillo dello Stato che vale come autenticazione. La pubblicazione avviene sia sulla Gazzetta Ufficiale necessaria per l’entrata in vigore, sia nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana con mero valore notiziale (Testo Unico 1092/1985 “sulla promulgazione delle leggi, sull’emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica Italiana”)

 

[1] Dati al 15 giugno 2016, cfr. http://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/documenti/pdfs/000/001/119/CL009_15_06_2016_2_.pdf

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