Diritto parlamentare lezione 21 @ScipolParliament

 

Schema lezione 15 novembre 2016: “Le altre funzioni del Parlamento”

dott.ssa Giuliaserena Stegher

 

 

 

Walter Bagehot The English Constitution (1867) individuava cinque funzioni: D’INVESTITURA DEL PREMIER, RAPPRESENTATIVA, INFORMATIVA, EDUCATIVA E LEGISLATIVA.

 

Oggi distinguiamo:

  • CONTROLLO,
  • CONOSCITIVA (ART.82 Cost.),
  • INDIRIZZO POLITICO (ARTT. 94 E 95 Cost.),
  • GIURISDIZIONALE (ARTT. 66 E 68 Cost.)
  • ELETTORALE (ARTT. 83, 104 E 135 Cost.)

 

FUNZIONE DI INDIRIZZO:

le Camere concorrono ad INDIRIZZARE ED INTEGRARE i grandi obiettivi della politica nazionale, qualora sorga l’esigenza di aggiustamenti successivi dei fini e dei mezzi originariamente programmati.

Questa funzione si realizza attraverso strumenti specifici disciplinati a livello regolamentare:

  • MOZIONI = STRUMENTI UTILI A PROVOCARE UNA DISCUSSIONE O UNA DELIBERAZIONE su qualsiasi argomento che, se approvato, incide sull’attività del GOVERNO, VINCOLANDOLO ad assumere un determinato comportamento. E’ qualificato. artt. 110 e ss. RC 157 e ss. RS.

Deve essere presentato da almeno 10 deputati o 8 senatori al Presidente dell’Assemblea, che ne accerta la ricevibilità e ne dispone l’annuncio al plenum e la pubblicazione nei resoconti della seduta.

Fanno eccezione le cd. “mozioni pesanti” richieste da un quinto dei componenti del Senato devono essere discusse entro 30 giorni dalla presentazione.

Per evitare paralisi ostruzionistica, è stato inserito un LIMITE MASSIMO: ogni Senatore non può presentare più di sei mozioni per anno.

 

Nella XVII legislatura (15 marzo 2013 a 21 ottobre 2016) sono state presentate:

al Senato 650 mozioni, di cui 222 concluse – quindi discusse, trasformate o ritirate – (circa il 34,2%)

alla Camera 1392 mozioni presentate, di cui concluse 1.000 (circa il 71,8%) [1]

 

 

  • RISOLUZIONI = UTILI A MANIFESTARE UN ORIENTAMENTO O A DEFINIRE UN INDIRIZZO, CONDIZIONANDO L’ATTIVITÀ DEL

La risoluzione si distingue dalla mozione perché è uno strumento individuale e di norma conclude un dibattito.

Possono essere adottate:

– in Assemblea = utilizzata a conclusione di un dibattito relativo alle comunicazioni del Governo o su una mozione

– in Commissione presentata “a conclusione dell’esame per gli affari ad essa assegnati” ed in presenza di un rappresentante del Governo (art. 117 e 143 RC e 50 co. 2 RS).

 

durante la XVII legislatura sono state presentate in AULA:

al Senato 213 risoluzioni, di cui 205 concluse (circa il 96,2%)

alla Camera 275 risoluzioni, tutte concluse (100%)

in COMMISSIONE:

al Senato 260 concluse su 268 presentate (97%);

alla Camera 1121 presentate, di cui 388 concluse (34,6%)

 

 

  • L’ORDINE DEL GIORNO “di istruzione al Governo” è un ATTO DI INDIRIZZO POLITICO RIVOLTO AL GOVERNO E AVENTE NATURA ACCESSORIA, PERCHÉ INSERITO NELLA DISCUSSIONE DI UN ALTRO ATTO – di solito una legge, ma può riguardare anche una mozione o una risoluzione –, CHE SERVE A DETTARE DIRETTIVE SU COME DEVE ESSERE APPLICATO

Se presentati, il Governo può:

  • accettarli integralmente
  • manifestare il proprio dissenso
  • accettarli come “raccomandazione”

 

a livello procedurale è fortemente condizionato dalla disciplina del procedimento su cui si innesta.

 

 

FUNZIONE DI CONTROLLO

la verifica dell’attività di un soggetto politico in grado di attivare una possibile reazione sanzionatoria”. INSIEME DI ATTIVITÀ E PROCEDURE ATTRAVERSO CUI LE CAMERE VERIFICANO L’AZIONE DEL GOVERNO E LA SUA RESPONSABILITÀ POLITICA, INTERVENENDO SU SINGOLI ASPETTI CON LA FINALITÀ DI STIMOLARE ED EVENTUALMENTE CORREGGERNE LE DIRETTRICI.

Per esercitare al meglio la funzione di controllo, il Parlamento può avvalersi della ATTIVITÀ ISPETTIVA, FINALIZZATA ALL’ACQUISIZIONE DI CONOSCENZE E CUI CORRISPONDE L’OBBLIGO DI RISPOSTA IN CAPO AI SOGGETTI COINVOLTI. Dunque, è possibile distinguere:

 

  1. GLI ATTI CONOSCITIVI PROPRIAMENTE DETTI: INDAGINI CONOSCITIVE E AUDIZIONI DEL GOVERNO finalizzati a RAFFORZARE L’ATTIVITÀ CONOSCITIVA DELLE CAMERE perché dirette ad ACQUISIRE NOTIZIE-DOCUMENTI UTILI . Prevedono l’audizione di Ministri competenti, funzionari ministeriali e amministratori di Enti pubblici, di Enti territoriali, di organismi privati, di associazioni di categoria ed altre persone esperte nella materia oggetto d’esame (art. 144 RC e 48 RS).

Una volta conclusasi l’indagine, la Commissione – o le Commissioni  che procedono congiuntamente previa intesa – redige un DOCUMENTO CONCLUSIVO in cui vengono inclusi i risultati ottenuti, sottoposti a regime di pubblicità grazie ai resoconti sommari o resoconti stenografici (Cfr. indagini conoscitive delle Commissioni Affari Costituzionali della Camera e del Senato in materia di riforma costituzionale).

 

  1. GLI ATTI ISPETTIVI: L’INTERROGAZIONE, L’INTERPELLANZA E L’INCHIESTA PARLAMENTARE

 

Sebbene sono utilizzati in modo intercambiabile, l’interrogazione consiste in  una domanda: è vero o no questo fatto?; mentre con l’interpellanza  si chiede quali politiche il governo ha intenzione di porre in essere?

Lo strumento dell’interrogazione si presta a diversi usi: mettere in luce un parlamentare, mettere in mora il governo. Spesso si avvalgono delle interrogazioni (ma anche delle interpellanze) le minoranze parlamentari non tanto con il proposito di mantenere l’azione del governo quanto piuttosto con quello di criticarlo o sollecitarlo ad intraprendere una determinata iniziativa.

 

  • INTERROGAZIONE

L’ATTO ISPETTIVO DEVE RISPETTARE DUE REQUISITI:

  • COMPETENZA DEL GOVERNO A RISPONDERE
  • PROPRIETÀ DI LINGUAGGIO (NO PAROLACCE, PAROLE VOLGARI O OFFENSIVE)

L’ATTO DEVE AVERE LA PARTECIPAZIONE DEL GOVERNO. L’INTERROGAZIONE INEVASA O CUI NON VIENE DATA RISPOSTA NON COMPORTA ALCUN OBBLIGO DI RISPOSTA.

 

Le interrogazioni devono comunque essere sottoposte ad un PREVENTIVO GIUDIZIO DI AMMISSIBILITÀ effettuato dal PRESIDENTE DELL’ASSEMBLEA, relativo al RISPETTO DI REQUISITI FORMALI (non deve contenere affermazioni sconvenienti o ingiuriose) e sostanziali (deve essere rivolta al Governo, al Ministro, etc.).

 

A livello procedurale, DIVERSE VARIANTI A SECONDA DELLA RISPOSTA:

 

  • RISPOSTA ORALE, poste all’ordine del giorno quindici giorni dopo la presentazione e che di norma hanno luogo il martedì. Sia in assemblea che in commissione (quest’ultima introdotta con riforma 1971)
    per l’iscrizione all’ordine del giorno si tiene conto del parere del Governo che, di fatto, ha la facoltà di scegliere le interrogazioni cui rispondere. La Capigruppo, tramite la programmazione dei lavori cerca di arginare tale fenomeno.

 

  • A RISPOSTA SCRITTA, che si esauriscono nella trasmissione della domanda e della risposta e, dunque, non mettono a confronto colui che formula il quesito con colui che è chiamato a rispondervi entro il termine di venti giorni

 

  • IMMEDIATA introdotte con la riforma del regolamento 1988 (cd. Question time –, che si svolge periodicamente solo in sede di plenum ed è relativo ad un argomento “connotato da urgenza o particolare attualità politica” (arrt. 135 bis RC e 151 bis RS) individuato dalla Conferenza dei Capigruppo

 

 

ALCUNI DATI SULLE INTERROGAZIONI

  • A RISPOSTA ORALE (Compreso Question Time)

Camera dei Deputati = Presentate  2.556 Concluse 1.757 (68,7%)

Senato = Presentate  3255 Concluse 1.023 (31,7%)

  • A RISPOSTA IN COMMISSIONE

Camera = Presentate 9.786 concluse 4.801(49,1%)

  • A RISPOSTA SCRITTA

Camera: Presentate 14.530 Concluse 3.565 (24,5%)

Senato: Presentate 6512 Concluse 1395 (21,4%)

 

Presso il Senato, le interrogazioni in Commissione sono computate tra le interrogazioni a risposta orale

 

2) L’INTERPELLANZA assume un rilievo importante sotto il profilo politico, in quanto vi si RICORRE PER CONOSCERE E VALUTARE “I MOTIVI E GLI INTENDIMENTI” CHE HANNO PORTATO IL GOVERNO AD ASSUMERE UN DETERMINATO COMPORTAMENTO IN MERITO A QUESTIONI DI PARTICOLARE RILIEVO O DI ORDINE GENERALE (RC 136 – 138bis RS artt. 154-156).

 

sono presentate per iscritto dal singolo senatore o dal deputato presso l’ufficio di presidenza della camera di appartenenza e, poiché hanno ad oggetto l’indirizzo politico del governo, possono essere discusse solo in sede assembleare.

 

ALCUNI DATI SULLE INTERPELLANZE:

Camera dei Deputati = Presentate  1.508, Concluse 1.066 (70,7%)

Senato = Presentate  417 Concluse 84 (20,1%)

 

Lo scorso 3 agosto la Giunta per il Regolamento della Camera ha approvato nuove norme in materia di ammissibilità di documenti di sindacato ispettivo. Le principali innovazioni riguardano

 

  • il termine per la presentazione delle interpellanze urgenti: èanticipato alle ore 18 del martedì (resta fermo il termine delle ore 12 del martedì per la presentazione del question time);
  • la formulazione: deve essere sintetica, essenziale e diretta (la premessa deve essere il più concisa possibile, non può contenere valutazioni, considerazioni o richiami ad elementi non strettamente legati al quesito posto);
  • lalunghezza complessiva degli atti non potrà eccedere:
    • 1000 parole per le interpellanze urgenti;
    • 800 parole per le interpellanze semplici;
    • 400 parole per le interrogazioni a risposta immediata (question time);
    • 600 parole per le interrogazioni a risposta scritta, orale e in Commissione;

ove l’atto superi il limite fissato in misura pari o inferiore ad un quarto la pubblicazione dell’atto è sospesa fino all’accertamento della sua ammissibilità. Ove l’atto superi tale limite, sarà automaticamente dichiarato inammissibile;

tutti gli atti devono essere presentati in formato digitale al fine di poter verificare il rispetto del numero massimo di parole (in caso di deposito cartaceo, la pubblicazione è sospesa fino a quando non siano presentati in formato digitale).

 

 

LE COMMISSIONI DI INCHIESTA

 

E’ uno STRUMENTO STRAORDINARIO e che per eccellenza INTERPRETA IL SIGNIFICATO DI POTERE ISPETTIVO, di cui entrambe le Camere sono titolari, e che consente la diretta acquisizione di notizie e l’approfondimento nelle cd. “materie di pubblico interesse”.

 

È IL MODUS PIÙ INCISIVO ATTRAVERSO CUI IL PARLAMENTO PUÒ SVOLGERE ACCERTAMENTI SU QUESTIONI CHE A LIVELLO POLITICO SONO ESTREMAMENTE RILEVANTI. Le due Camere infatti possono decidere di avvalersi di tale strumento, ma:

– nel determinare la COMPOSIZIONE, è necessario RISPETTARE LA PROPORZIONE DEI VARI GRUPPI PARLAMENTARI PRESENTI IN QUEL DATO MOMENTO (sono i capigruppo a determinare chi va in commissione e la nomina spetta al Presidente. c’è incompatibilità tra membri del governo e membri della commissione)

– nel determinare L’OGGETTO, è necessario che rientri nelle MATERIE DI PUBBLICO INTERESSE, determinate dalla maggioranza

 

la commissione è dotata degli STESSI POTERI ED INCONTRA GLI STESSI LIMITI CUI È SOTTOPOSTA L’AUTORITÀ GIUDIZIARIA, che è un potere forzoso. Emerge quindi un PROBLEMA DI NATURA COSTITUZIONALE CHE RIGUARDA L’ESERCIZIO DI FUNZIONI GIURISDIZIONALI, IN RAGIONE DEL PRINCIPIO DEL PARALLELISMO DEI POTERI CON QUELLI DELL’AUTORITÀ GIUDIZIARIA SANCITO DALL’ART. 82 DELLA COSTITUZIONE.

Parte della dottrina, anche in sede costituente, ha manifestato forti perplessità in quanto l’art. 82 COSTITUIREBBE NON SOLO UNA DEROGA AL PRINCIPIO DI DIVISIONE DEI POTERI, in relazione al fatto che la Costituzione conferisce ad un organo politico gli stessi poteri che di norma spettano esclusivamente al giudice; ma anche una DEROGA DEGLI ARTT. 13 E SS. DELLA COSTITUZIONE.

La commissione non esercita funzioni giudiziarie, né ha natura giudiziaria.

 

Altro interrogativo riguarda la TIPOLOGIA DI AUTORITÀ GIUDIZIARIA CUI SI FA RIFERIMENTO: CIVILE O PENALE?

Nel CODICE ROCCO del 1930 (codice penale) esisteva nel processo penale una figura quella del GIUDICE ISTRUTTORE che indagava, raccoglieva le prove, interrogava e poi redigeva la sentenza istruttoria che mandava a giudizio. Quando è stato scritto l’art. 82 i Costituenti hanno in mente proprio questa figura, quindi non si sono posti il problema di quale autorità giudiziaria sia e di quali poteri essa abbia. OGGI INVECE L’ACCERTAMENTO DEI REATI È RIMESSO AL PUBBLICO MINISTERO che fa le indagini preliminari e se fondate chiede il rinvio a giudizio (gip o gup) e il collegio giudicante ha 3 gradi giudizio.

 

Il fatto che sugli atti della Commissione di inchiesta non ci sia giurisdizione, è stato anche affermato dalla Corte di Cassazione con una sentenza del 12 marzo 1983 (depositata nel’84) che riguardava la Commissione sulla Loggia massonica p2 e il sequestro di registri, in cui si ribadisce come le COMMISSIONI DI INCHIESTA NON POSSANO ESSERE CONSIDERATE COME UN POTERE GIURISDIZIONALE perché «la circostanza che “i poteri” e le limitazioni dell’autorità giudiziaria siano, istituzionalmente, strutturalmente, finalizzati all’esercizio della giurisdizione (e perciò a finalità del tutto diverse a quelle dell’inchiesta parlamentare) fa sì che il rinvio dell’art. 82 giova, quindi, solo per quel che concerne (in quanto applicabile) la disciplina formale degli istituti. I quali, però, se posti in essere dalle Commissioni, hanno, da un punto di vista sostanziale, caratteristiche, finalità e quindi effetti tanto radicalmente diversi da quelli per cui sono stati previsti dall’ordinamento processuale che, in ultima analisi, diversa è anche la loro stessa natura giuridica».

 

Le Commissioni di inchiesta godono del SEGRETO FUNZIONALE = PUÒ PORRE IL SEGRETO SUGLI ATTI DA ESSA SVOLTI (CFR. SENT. CORTE COSTITUZIONALE 231/1975) in DEROGA AL PRINCIPIO GENERALE DI PUBBLICITÀ DEI LAVORI DEL PARLAMENTO. Tale omissione di informazioni può essere fatta valere anche nei confronti dei membri delle Camere e dei loro Presidenti

 

Per l’ISTITUZIONE di una commissione, AL SENATO è prevista una sorta di CORSIA PREFERENZIALE DI CUI DISPONGONO LE MINORANZE PARLAMENTARI: difatti, l’art. 162 co. 2 RS prevede che qualora una richiesta sia sottoscritta da almeno un decimo dei componenti del Senato, essa venga posta all’ordine del giorno della competente Commissione, che deve riunirsi entro i cinque giorni successivi al deferimento.

 

Il Presidente del Senato assegna alla Commissione un termine inderogabile per riferire all’Assemblea, decorso il quale, la proposta è comunque iscritta all’ordine del giorno dell’Assemblea nella prima seduta successiva.

 

Sebbene tale disposizione rappresenti comunque una garanzia posta a vantaggio delle minoranze, LA COSTITUZIONE DELLA COMMISSIONE NON È PERÒ OBBLIGATORIA.

 

Una volta istituita, si procede alla NOMINA DEL PRESIDENTE – benchè sia più volte accaduto che sia il Presidente dell’Assemblea a nominarlo –, dell’Ufficio di Presidenza e all’approvazione del regolamento interno.

 

A livello procedurale, il Regolamento integra quanto disposto dalla Costituzione, sancendo che:

  • quando si tratta di COMMISSIONI PARLAMENTARI BICAMERALI L’ISTITUZIONE VIENE DISPOSTA CON LEGGE,
  • se MONOCAMERALI VIENE DISPOSTA CON UNA DELIBERAZIONE

 

ESISTONO DIVERSE TIPOLOGIE DI INCHIESTA, la cui natura dipende essenzialmente dalla funzione che esse sono chiamate a svolgere. È infatti possibile istituire inchieste:

– con VALENZA LEGISLATIVA, finalizzate alla raccolta di dati e informazioni relativi alla legislazione

– INCHIESTE POLITICHE (cui si è fatto particolare ricorso. Si ricordano la «anonima banchieri» (1958); quella sugli appalti relativi alla costruzione del nuovo aeroporto di Fiumicino (1961); sul disastro del Vajont (1964); sulle trame eversive del giugno-luglio 1964 (1969); sulla criminalità in Sardegna (1969); sul disastro ecologico di Seveso (1976);  sull’assassinio di Aldo Moro (1979); sul caso Sindona (1980); sulla loggia massonica P2 (1981); sul terrorismo e le stragi (1982); sui fondi neri dell’IRI (1987); sulle zone terremotate in Basilicata e Campania (1989); sulla filiale di Atlanta della BNL (1991);; sul Sistema sanitario nazionale (1997); sul «dossier Mitrokhin» (2002) e sull’affare Telekom Serbia (2002)

 

ci sono commissioni che per la loro rilevanza sono state rese “permanenti”, perché statuite con legge, ovvero la loro durata ha attraversato diverse legislature (ad es. della commissione antimafia)

 

Una volta esaurito il suo compito, la Commissione conclude i lavori con una RELAZIONE AL PARLAMENTO.

 

Attualmente sono state istituite al Senato :

 

Alla Camera:

 

Commissioni Bicamerali:

 

 

(Qui invece tutti gli organismi bicamerali)

 

[1] http://www.rapportiparlamento.gov.it/media/3141/tabella-atti-indirizzo-21102016.pdf

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