Archivi del mese: dicembre 2016

Legge elettorale: il male è dilazionare (da L’Unità)

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@giotoni intervistato da Pierluigi Mele: avanti rapidi verso il congresso

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Legge elettorale. Come evitare la restaurazione- da L’Unità

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Un referendum propositivo surrettizio? Il serio dubbio di Ichino su ammissibilità quesito jobs act

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Lezione 34 Diritto parlamentare #ScipolParliament

Ultima Lezione

 

La lezione di oggi è stata tenuta dal dott. Giuseppe Storsillo ed ha riguardato il tema degli emendamenti all’interno del procedimento legislativo.

 

La struttura di un articolo (numerazione araba) si compone di commi (numerazione araba), lettere (ordine alfabetico) e capoversi (numerazione araba), quest’ultimi si compongono a loro volta di altri commi (numerazione araba) e lettere (ordine alfabetico).

 

Esistono tre tipologie di emendamento:

 

  • Soppressivi/Parzialmente soppressivi: sopprimono un articolo o parti di esso.
  • Sostitutivi/Modificativi: sostituiscono un articolo o parti di esso.
  • Aggiuntivi: prevedono l’inserimento di un articolo o parti di esso.

 

La procedura parlamentare prevede vengano discussi e votati per ogni articolo di un disegno di legge prima gli emendamenti soppressivi, in secondo luogo i sostitutivi o modificativi ed infine gli emendamenti aggiuntivi, votati successivamente alla votazione dell’intero articolo. Nel caso un emendamento aggiuntivo preveda la costituzione di un nuovo articolo, un nuovo comma o una nuova lettera questo sarà denominato “n-bis” in modo da non creare confusione nella numerazione. Si procederà poi, prima della votazione finale a un lavoro di coordinamento formale del testo. Per ogni tipologia di emendamento la discussione inizia da quelli più lontani dal testo a quelli più vicini. Spesso gli emendamenti sono seguiti da una motivazione sintetica riportata in calce.

 

Una volta presentati sarà compito del Presidente dell’Aula o della Commissione valutarne l’ammissibilità (la decisione non è appellabile.) Un emendamento è inammissibile qualora venga scritto male, o qualora venga presentato un testo emendativo estraneo alla materia del disegno di legge. Esiste poi l’improcedibilità che si ha quando un emendamento non presenta la copertura finanziaria, in questi casi non è possibile procedere alla discussione.

Al fine di ridurre il fenomeno dell’ostruzionismo e ridurre i tempi di approvazione si possono proporre degli emendamenti premissivi, così come previsto dall’articolo 85 del Regolamento della Camera, applicato in via interpretativa anche al Senato, ne è un esempio il cosiddetto “Supercanguro” servito per approvare l’Italicum.  L’emendamento permissivo, viene posto prima dell’art. 1 del testo e di conseguenza votato prima di tutte le altre proposte emendative presentate, all’interno dell’emendamento premissivo vengono stabiliti i capisaldi del testo, una volta approvato decadono tutti gli emendamenti in contrasto o vengono assorbiti tutti gli emendamenti simili presentati, per questo motivo si parla di preclusione e assorbimento.

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Diritto parlamentare Lezione 33@ScipolParliament

 

 

Prof.ssa Francesca Rosa – Diritto pubblico comparato Università di Foggia.

 

Argomento: Il controllo parlamentare: funzione di controllo svolta dal Parlamento.

 

È un tema che presenta due elementi di difficoltà: l’indeterminatezza del dato normativo e l’incertezza definitoria.

 

Le norme che delineano la funzione di controllo del Parlamento sono inserite nei regolamenti parlamentari, ma non vi è nessun riferimento in Costituzione. Il regolamento del Senato se ne occupa all’art. 53 (programmazione lavori – tempi adeguati) e nel capitolo XV su finanza pubblica (controllo).

Il regolamento della Camera dedica alla materia la parte III riguardante le commissioni (artt.22, co. 3) ove le commissioni si riuniscono per esercitare funzioni di controllo, indirizzo e informazione.

 

Dunque dei riferimenti esistono ma sono assai indeterminati in relazione ad alcuni aspetti significativi di questa funzione. Chi è il titolare della funzione? Chi il destinatario? In quali attività si estrinseca? Con quali procedure? Quali sono le conseguenze di tale esercizio? Non esistono norme idonee in grado di fornire risposte univoche e chiare.

 

Legge cost. 2012 – Modifiche art. 81, 97 117 e 119 – CONTROLLO SU FINANZA PUBBLICA: L’art. 5 della legge dà l’onere alle camere, rinviando ai regolamenti, di esercitare il controllo sulla finanza pubblica. Dunque c’è una espressa indicazione costituzionale riguardante il controllo parlamentare; tuttavia resta circoscritta solo a questa area (finanza pubblica).

 

Parentesi sull’attualità. Il nuovo art. 81 Cost., prevede quorum magg. assoluta quando si incrementa il debito. Se il “Decreto banche” comporta un’autorizzazione previa in tal senso essa avrà bisogno di 161 voti al Senato e quindi il Governo potrebbe rischiare. Nel caso il Governo andasse sotto, non ci sarebbe un obbligo immediato alle dimissioni, tuttavia dal punto di vista politico sarebbe impossibile evitarlo.

 

In assenza di una norma costituzionale espressa, in quali previsioni costituzionali si radica il controllo parlamentare? Due diverse letture da parte di Amato/Manzella

  1. art 94 cost è il fondamento della funzione parlamentare di controllo (altra faccia del rapporto fiduciario governo-parlamento) (Amato)
  2. la funzione di controllo si radica negli artt. 1 e 82. Sovranità popolare (le Camere sono sede della rappresentanza nazionale/popolare) + potere di inchiesta. Le commissioni di inchiesta sono titolari degli stessi poteri della autorità giudiziaria (principio del parallelismo).La prof.ssa è d’accordo con la posizione di Amato (i), anche se dice le due posizioni possono leggersi, in realtà, assieme.

Chi è il titolare della funzione di controllo? De Vergottini (occupandosi di opposizione parlamentare) riconduce, in virtù del rapporto fiduciario, l’esercizio delle due funzioni, da un lato di indirizzo e dall’altro di controllo, rispettivamente alle due parti essenziali che comporrebbero il Parlamento, ossia la maggioranza da una parte e la opposizione dall’atra. La prima CODETERMINA con l’esecutivo l’indirizzo politico e la seconda (N.B. l’opposizione) controlla l’operato del governo. La prof.ssa non condivide questa impostazione (“ricostruzione poco fedele della complessità delle dinamiche parlamentari”). Se fosse vera avremmo l’impossibilità logica di vedere sfiduciato il governo. La sfiducia è un dato recessivo nel parlamentarismo, ma teoricamente possibile. Dunque il titolare della funzione rimane il Parlamento complessivamente inteso. Anche se certo una funzione di critica privilegiata è svolta dall’opposizione.

N.B. Anche l’attività conoscitiva può essere funzione di controllo. A volte può esserlo anche la funzione legislativa (es. approvazione di trattati). Come pure il bilancio, come abbiamo visto. Dunque, il controllo è una funzione che intercetta quasi tutte le attività parlamentari e non ha procedure tipiche.

Controllo come sanzione-rimozione. mozione di fiducia, sfiducia (cost) collegiale e individuale:

  1. nessuna mozione di sfiducia è mai stata approvata nella storia repubblicana. Le crisi dei governi sono specialmente extraparlamentari anche se spesso vengono parlamentarizzate o emergono da scontri parlamentari.
  2. mozione di sfiducia individuale (es vicenda Mancuso) nasce in via di prassi (reg camera, prassi senato). Corte cost riconosce questo istituto (sent. n. 7 del 1996). Unica moz di sfiducia individuale approvata è quella nei confronti del ministro Mancuso. Si usa per colpire ministri impopolari. E hanno effetto di ricompattare le maggioranze di governo e/o gli equilibri politici.
  3. mozione di censura sottosegretari. In questo caso registriamo come prassi ma al contempo ricordiamo che non si tratta di atti che potrebbero determinare un obbligo giuridico di questi soggetti alle dimissioni. è attività di critica parlamentare.

Tre tipologie teoriche delle dinamiche (logiche) sottese all’esercizio della funzione di controllo da parte del parlamento:

  1. oppositoria, quella che divide – magg/opp (interrogazioni, interpellanze, dibattiti – sindacato ispettivo)
  2. intrapartitica, back-benchers vs. front-benchers (trad. inglese) o back-cabinet front-cabinet. (atti di iniziativa dei singoli parlamentari)
  • bipartisan, quando camere riescono ad agire insieme vs gov – parl/gov (organi a funzione paritetica – copasir e comitato per la legislazione)
  1. Finalità in Italia del controlli dell’opposizione: mettere in difficoltà il governo. Usato così anche dalla minoranza della maggioranza (quelle che realmente possono arrecare problemi, far cadere governi)

Aspetti comoparativi.

OPPOSIZONE ISTITUZIONALIZZATA (UK)

All’indomani delle elezioni, il sovrano nomina primo ministro il leader del partito di maggioranza assoluta/relativa; lo speaker nomina leader dell’opposizione, il leader del partito miglior perdente, leader opposizione (oggi anche in UK emergono “partiti terzi”). Leader opposizione è il leader del partito che ha maggiori probabilità di divenire maggioranza nelle prossime elezioni. Il leader dell’opposizione e i chief opposition chips sono stipendiati come se fossero funzionari pubblici. Le loro retribuzioni gravano sul fondo dal quale si attingono le risorse per retribuire i  funzionari dello stato. Ciò significa che hanno un ruolo istituzionale nella dinamica della forma di governo. Ministri ombra del governo ombra, sono nominati. Hanno dovere “costituzionale” non per far cadere ma per CRITICARE governo in carica per costruire alternativa politica a quello da presentare al Paese (obblighi istituzionali).

Istituzionalizzazione opposizione parlamentare ha delle conseguenze organizzative all’interno della camera dei comuni, unica collegata con legame fiduciario a governo: opposition days, question time e premier question time. Anche prerogative: commissioni e programmazione lavori. Le presidenze di queste commissioni sono distribuite in proporzione ai rapporti di forza nell’aula.

Question time: stessa procedura nostre interrogazioni a risp orale, dove però ruotano i ministri (premier ogni settimana va alla camera a rispondere alle domande dei deputati, in Uk). Dibattito molto serrato, e divertente. Domanda principale (cosa ha in programma il pm per oggi) poi domande supplementari (che sono il cuore del question time). Specificità dibattito: interrogazioni sorteggiate.

Opposition days. 20 gg dell’attività dei comuni dedicate a controllo attività governo.

Back bench business: per valorizzare l’attività dei singoli b.b. e sulla scorta di questa riflessione è nata questa quota di lavori parlamentari riservata alle proposte dei deputati semplici, che un back benchers comm. seleziona.

Volendo tracciare un parallelo con l’Italia, possiamo dire che da noi ovviamente non c’è istituzionalizzazione dell’opposizione.

Fino al 93: orientamento proporzionalstico e conventio ad excludendum hanno fatto sì che l’area della rappresentanza parlamentare non coincidesse con l’area della legittimazione a governare; questa esclusione era compensata da logiche di tipo consociativo, nel senso che c’era coinvolgimento nella decisione del principale partito di opposizione. Opposizione che non è legittimata a governare (Pci), allora viene chiamato a collaborare per prendere certe decisioni. Luogo dove si co-governa è il parlamento. Tendenza a democrazia consociativa.

Post 93 (già da fine anni 80) – Nelle dinamiche parlamentari cambia qualcosa – modifiche nella procedura della programmazione dei lavori.

Regolamenti ‘71 – introducono la programmazione lavori decisa all’unanimità dai presidenti di gruppo (in sede di conferenza) e prevedono vie d’uscita quando questa unanimità non si raggiunge.

Svolta – introduzione leggi elettorali tendenzialmente maggioritarie – rafforzamento (tentativo) esecutivo in parlamento che è un rafforzamento legato anche a una serie di evoluzione legislative (L. 400 del 1988, disciplina presidenza del consiglio dei ministri).

Ceccanti: legge 400/1988 viene fatta sotto il Governo De Mita, ma anche perché c’era stato Craxi, il quale si era trovato a fare il pres. del consiglio di un gov quasi tutto DC e voleva rafforzare la Presidenza. Si riesce a farla solo nell’88 perché si era spezzato regime di rotazione DC (accordo fra correnti e distinzione segetario/premier: De Mita riesce per poco, anche per il dualismo con Craxi, a cumulare le due cariche di segretario e premier.

Inizio anni 90: torsione maggioritaria: viene meno la conventio ad excludendum. Adeguamento in parlamento. Superato il principio della unanimità nella programmazione dei lavori e introdotto lo Statuto delle (delle!) opposizioni (in Inghilterra viene trattata diversamente la maggioranza più numerosa).: question time, premier question time riserva di tempi nell’ambito della programmazione dei lavori. Tutti istituti che non hanno dato buona prova.

DINAMICA BIPARTISAN (iii)

1-Quella che ha più successo in Uk. Commissioni permanenti in Uk non si occupano di legiferare ma di controllare il governo. Queste commissioni funzionano secondo una logica bipartisan, svolgono audizioni, indagini conoscitive, producono rapporti al termine, approvati all’unanimità. Autonomamente queste commissioni funzionano secondo una logica non-partitica. Valutazione ex post delle politiche del governo. Non si occupano quasi mai di temi assai spinosi. Sono comunque considerati importanti.

In Italia non abbiamo nulla di tutto questo perché le commissioni permanenti si occupano di legiferare. Controllo viene “mangiato” dalla legislazione. Non si innescano dinamiche collaborative.

2-Controllo esercitato con ausilio di organi serventi il parlamento. Soprattutto su finanza pubblica (national audit office in UK).

In Italia: Ufficio parlamentare per il bilancio (UPB) alle strette dipendenze del parlamento e coadiuva il parlamento nel controllo sulla finanza pubblica.

 

 

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Diritto parlamentare lezione 32 @ScipolParliament

Visita al Quirinale e incontro con alcuni consiglieri del Presidente Mattarella.

 

 

La lezione del 12 dicembre si è svolta nella sede l’Archivio storico della Presidenza della Repubblica che ha sede a  Palazzo Sant’Andrea in via del Quirinale.

Archivio di concentrazione come archivio storico. Dopo un’introduzione della sopraintendente dell’Archivio, Marina Giannetto che ha raccontato la storia dell’archivio e la sua importanza nella conservazione, anche digitale, di tutti i documenti storici della Presidenza della Repubblica, sono intervenuti due consiglieri del Presidente della Repubblica: dott. Giancarlo Montedoro, Consigliere di Stato (Affari Giuridici e Relazioni Costituzionali) e dott. Daniele Cabras, Consigliere parlamentare (Direttore dell’Ufficio della Segreteria generale).

 

Il dott.  Montedoro direttore ufficio per gli affari giuridici e le relazioni costituzionali si è occupato della cerimonia di giuramento del nuovo governo che sarebbe poi avvenuta in serata. L’ufficio si occupa di Affari costituzionali e giuridici relativi ai rapporti con il Parlamento, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Corte Costituzionale, i Ministeri, il Consiglio Nazionale dell’Economia e del  Lavoro, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti, le Regioni e le Province autonome, oltre all’istruttoria relativa ai disegni di legge governativi da autorizzare, alle leggi da promulgare, ai decreti da emanare, ai ricorsi straordinari. Sono quindi preminenti le attività di carattere normativo, anche se si occupa anche di attività amministrative del Presidente. Invece le richieste di grazia sono di competenza dell’Ufficio Amministrazione della Giustizia, istituito nel 1996, dopo la nota sentenza Corte Cost. n. 200  del 2006 sul potere presidenziale di concedere le grazie.

 

Montedoro si è focalizzato sulle funzioni del Presidente della Repubblica, elencate dell’art 87. Dalla enumerazione dei poteri contenuta nella Carta occorre partire per interrogarsi sul ruolo del Presidente della Repubblica, come decisore di ultima istanza o come potere moderatore ed intermediario ( tesi quest’ultima avallata dalla Corte Costituzionale ), con la consapevolezza che si tratta sempre di poteri a fisarmonica ( Amato )”, in connessione alla situazione politica e alle “prestazioni di unità” che si rendano opportune e necessarie. I suoi poteri dipendono anche dal sistema elettorale che incide sul sistema politico. L’Italia negli anni ha cambiato molti sistemi elettorali e questo ha condizionato le diverse presidenze.

Il Presidente come prima funzione ha quella di garante, moderatore e intermediario. Infatti non ha potere decisionale ultimo, ma cerca di armonizzare il funzionamento delle istituzioni costituzionali.

Nonostante questo ruolo super partes il Capo dello Stato, come in altri ordinamenti, ha la capacità di intervenire in modo rilevante nella politica del Paese (ad esempio ha il potere di rinvio al Parlamento delle leggi, ovvero ha la possibilità di rinviare alle Camere ma solo con effetto sospensivo, in attesa che le Camere le riesamino). In un sistema maggioritario il potere di rinvio tende comunque a ridimensionarsi.

 

Il ruolo del Presidente della Repubblica come lo abbiamo visto esercitato in questi giorni, è “regolato” nella II parte della Costituzione, al Titolo II. Sebbene il dettato costituzionale, soprattutto in tema di scioglimento delle Camere, sia molto “scarno”, tale istituto resta centrale nel nostro sistema parlamentare. Va ben “calibrato” e  si trova spesso al centro tra valutazioni giuridiche e politiche. Funziona in modo duttile e un sistema maggioritario ovviamente lo condiziona.

Anche l’attuale crisi di governo rientra nell’ambito dei  tradizionali modi di inquadrare e risolvere i problemi delle crisi di governo, fra formazione di un nuovo governo ed eventuale scioglimento delle Camere da lasciarsi come extrema ratio. è difficilmente configurabile, nel nostro sistema costituzionale, un potere di scioglimento  su decisione dell’esecutivo, come nel sistema britannico. In caso di crisi di governo la forma parlamentare impone al Presidente di verificare se sussistano condizioni costituzionali ad elettorali per lo scioglimento delle camere. Oggi ad esempio non sembra consigliabile andare alle urne, con due leggi elettorali diverse. Il Presidente ha poi il dovere di verificare che non sia possibile la formazione di un governo tra le forze politiche presenti in Parlamento.

 

Il dott. Daniele Cabras è il direttore del Ufficio della Segreteria generale che si occupa di Analisi della dinamica istituzionale e predisposizione di dossier di documentazione in materia di riforme dell’ordinamento costituzionale, della normativa elettorale e del sistema delle autonomie, partecipa inoltre alla formazione dell’agenda del Presidente della Repubblica e assolvimento dei relativi adempimenti, assiste poi il Segretario generale nello svolgimento dei rapporti esterni e di rappresentanza istituzionale.

 

Cabras spiega come esista una grande cesura tra il ruolo del Presidente pre sistema elettorale maggioritario e post.

Al sistema maggioritario sono state attribuite tante virtù, ma ancora non si è radicato nella coscienza dei partiti nazionali.  Il maggioritario (il dott. Cabras parla di «bipolarismo muscolare») ha spinto le presidenze a un maggiore interventismo dei presidenti. Sono inoltre cambiate in maniera crescente le forze politiche che costituivano la scena politica. Tutte le forze politiche della cosiddetta prima repubblica avevano contribuito alla scrittura della Costituzione, ne attribuivano quindi un ruolo fondamentale e terreno comune tra tutti i partiti.

Col maggioritario e il bipolarismo il sistema politico è stato caratterizzato dal conflitto. I Presidenti della Repubblica sono chiamati quindi a supplire a questa mancanza di dialogo tra le forze politiche per creare un sistema coeso. Il bipolarismo non dovrebbe significare negazione reciproca. Il Presidente ha svolto quindi un ruolo da arbitro forte del sistema per colmare il deficit di unità politica.

Il pluripartitismo che sembra però ora rilanciarsi, a differenza di quello originario pre-1989, porta in Parlamento dei problemi di funzionamento di sistema difficile per i cittadini da comprenderle.

 

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