Diritto parlamentare lezione 31 #ScipolParliament

 

Schema lezione 7 dicembre 2016

La delegazione legislativa – dott. Paolo Bonini

 

 

Sommario: 1. Inquadramento teorico. 2. Considerazioni pratiche. 3. Conclusioni sistemiche. 4. Il caso della legge c.d. Madia. 5. Le deleghe e il Governo dimissionario.

 

  1. Inquadramento teorico

L’istituto della delegazione legislativa deve essere analizzato da una prospettiva giuridica, dunque utilizzando le coordinate ed i criteri propri della scienza giuridica, per poter consapevolmente valutare come si atteggia nella pratica ed infine arrivare ad alcune conclusioni sul rapporto tra Parlamento e governo. In particolare si potrà osservare come il modello costituzionale di delegazione legislativa non coincide esattamente con quello sviluppatosi nella pratica: la dottrina lo considera come “un satellite” lanciato in orbita intorno alla funzione legislativa, strumento privilegiato per l’attività normativa del Governo.

Si devono prima di tutto valutare le fonti giuridiche dell’istituto. Queste sono la Costituzione della Repubblica e la legge n. 400 del 1988.

La Costituzione disciplina la delegazione agli artt. 76 e 77, co. 1.

Art. 76: “L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principî e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”.

Art. 77, co. 1: “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria”.

Dalla lettura di questi articoli si possono affermare subito le seguenti osservazioni:

  • La Costituzione disciplina la delegazione legislativa con una proposizione avversativa: utilizzando la doppia negazione (“l’esercizio… non può essere delegato se non…”; “il governo non può… emanare decreti… senza delegazione”) si sottolinea che il ricorso all’istituto non è favorito, anzi, è anomalo, eccezionale, non deve essere la regola;
  • L’oggetto della delega è “l’esercizio delle funzione legislativa” non la funzione stessa. Non è un gioco di parole. Delegare l’esercizio implica che il delegante (le Camere) può sempre intervenire sull’oggetto della delega; delegare la funzione implica cedere il potere intero al delegato, precludendo al delegante ogni possibilità di intervento. Per questo motivo è possibile revocare la delega: esiste la revoca espressa (quando il Parlamento promulga una legge in cui è disposto esplicitamente che la legge di delega precedente è abrogata, oppure la delega contenuta nella legge di delega stessa è revocata), oppure tacita (quanto il Parlamento dopo aver promulgato la legge di delega, promulghi un’altra legge che disciplina l’oggetto della delega, prima che il governo abbia esercitato la delega stessa);
  • Il destinatario della delega (il delegato) è il governo. Non quel particolare governo politico nella composizione personale designata dal presidente della Repubblica e dal presidente del Consiglio; bensì il governo come organo costituzionale, inteso collegialmente come “consiglio dei ministri”. Non è il presidente e non sono i singoli ministri;
  • Chi delega (il delegante) sono le Camere. Ciò nell’ottica del bicameralismo perfetto (o partitario);
  • La delegazione delle Camere deve indicare principi e criteri direttivi, oggetti definiti e può essere esercitata entro un tempo determinato;
  • La delegazione dal Governo è esercitata con l’adozione di un atto avente valore di legge.

La disciplina costituzionale dunque, non chiarisce alcuni aspetti:

  1. Quale atto le Camere debbano usare per delegare al Governo: per delegare si utilizza la legge ordinaria dello Stato. Questa tesi deve però essere dimostrata: si ricorre all’interpretazione sistematica e si osserva il contesto giuridico in cui si trova la disciplina della delegazione (l’art. 76 Cost.) per osservare se altre disposizioni nella stessa Sezione (II, “La formazione delle leggi”) nello stesso Titolo (I, “Le Camere”) della stessa fonte (Costituzione), rivelano qualche dettaglio. Leggendo l’art. 72, co. 4, Cost. si evince: La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia … di delegazione legislativa”. Pertanto se si tratta di disegno di legge, la delega sarà esercitata con legge. A sostegno della tesi si vedano: l’art. 14, co. 1, legge n. 400 del 1988, Corte cost. sent. n. 63 del 1998;
  2. Quale atto debba utilizzare il Governo per eseguire la delega: l’art. 14, co. 1, legge n. 400 del 1988 dispone che il governo debba utilizzare atti denominati “decreti legislativi”. Fino a quel momento si chiamavano volgarmente “decreti delegati” ma erano emanati dal Presidente della Repubblica con proprio decreto, utilizzando lo stesso nomen iuris dei regolamenti amministrativi (D.P.R.), generando grande confusione tra i destinatari e gli interpreti;
  3. Quali caratteri giuridici abbia la delega: Imperatività: la delega comporta un obbligo giuridico in capo al governo di attuazione? No, perché è delegato l’esercizio della funzione e non la funzione stessa: il Parlamento potrebbe sempre intervenire in caso di inerzia. Inoltre non è prevista alcuna sanzione in caso di inadempimento. Resta una responsabilità meramente politica. Istantaneità: la delega deve essere attuata con un unico atto? No, ci sono casi in cui la stessa legge di delega prevede che sia possibile utilizzare più atti, magari ponendo anche un termine per l’esercizio normale ed un termine per l’esercizio correttivo (c.d. delegazione bifasica o polifasica). Esempi di questo tipo di delegazione sono le leggi per la riforma del codice di procedura penale (l. n. 81 del 1987) e l’adozione del nuovo codice della strada (l. n. 191 del 1990).
  4. In quali materie è possibile ricorrere alla delegazione: Astrattamente è possibile delegare in tutte le materie in cui è possibile adottare una legge ordinaria dello Stato; quindi anche quelle coperte dalla riserva di legge, in quanto il decreto legislativo è un atto con valore di legge, con essa assolutamente fungibile. La dottrina e la giurisprudenza, hanno tuttavia escluso il ricorso alla delegazione in tutte quelle materie in cui tra il delegante (Parlamento) ed il delegato (governo) potesse intercorrere una relazione di controllo: non si può delegare in materia di:
    1. Delegazione legislativa (art. 76 Cost.);
    2. Conversione in legge dei decreti-legge (art. 77 Cost.);
    3. Deliberazione dello stato di guerra e conferimento al governo dei poteri necessari (art. 78 Cost.);
    4. Autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali (art. 80 Cost.);
    5. Approvazione del bilancio preventivo e consuntivo dello Stato (art. 81 Cost.);
    6. Istituzione per legge di commissioni parlamentari di inchiesta (art. 82 Cost.).
  5. Se e quali limiti ci siano alla delegazione legislativa: Alcune leggi ordinarie possono recare un limite per la materia oggetto della propria disciplina. È accaduto con la legge n. 212 del 2000 che, in materia tributaria, disciplina all’art. 1, co. 2.: “L’adozione di norme interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica”. Limiti ma non di materia, possono essere posti dai pareri, di cui si parlerà al punto g);
  6. Cosa significhino le espressioni “principi e criteri direttivi”, “oggetti definiti” e quale sia la disciplina del “tempo determinato”: Oggetti definiti si riferisce ad un particolare oggetto all’interno della materia su cui il governo deve esercitare la funzione legislativa. Nella pratica ha finito per coincidere con la materia stessa. Principi e criteri direttivi si distinguevano in traguardi finali e modalità con cui perseguirli; nella pratica costituiscono norme generali all’interno delle quali il governo detterà la sua disciplina dettagliata. Sul termine nulla è scritto: l’unica conclusione è che non è possibile attribuire una delega a tempo indeterminato. Interessante è il caso del c.d. “termine zero”: cosa accade quando la legge di delega è stata promulgata ma non pubblicata? Il governo può adottare il decreto legislativo prima della pubblicazione? Anche quando è necessario adottare un decreto legislativo per recepire la normativa contenuta in una direttiva comunitaria il cui termine di recepimento scade prima della pubblicazione della legge?
  7. Qual è il procedimento di adozione degli atti con cui il Governo esercita la delega: è disciplinato dall’art. 14 della legge n. 400 del 1988:

 

«1. I decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione sono emanati dal Presidente della Repubblica con la denominazione di “decreto legislativo” e con l’indicazione, nel preambolo, della legge di delegazione, della deliberazione del Consiglio dei Ministri e degli altri adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione.

  1. l’emanazione del decreto legislativo deve avvenire entro il termine fissato dalla legge di delegazione; il testo del decreto legislativo adottato dal governo è trasmesso al Presidente della Repubblica, per la emanazione, almeno venti giorni prima della scadenza.
  2. Se la delega legislativa si riferisce ad una pluralità di oggetti distinti suscettibili di separata disciplina, il Governo può esercitarla mediante più atti successivi per uno o più degli oggetti predetti. In relazione al termine finale stabilito alla legge di delegazione, il Governo informa periodicamente le Camere sui criteri che segue nell’organizzazione dell’esercizio della delega.
  3. In ogni caso, qualora il termine previsto per l’esercizio della delega ecceda i due anni, il Governo è tenuto a richiedere il parere delle Camere sugli schemi dei decreti delegati. Il parere è espresso dalle commissioni permanenti delle due Camere competenti per materia entro sessanta giorni, indicando specificamente le eventuali disposizioni non ritenute corrispondenti alle direttive della legge di delegazione. Il Governo, nei trenta giorni successivi, esaminato il parere, ritrasmette, con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, i testi alle commissioni per il parere definitivo che deve essere espresso entro trenta giorni».

 

Il fatto che sia disposto il tempo di 20 giorni prima della scadenza per consegnare lo schema di decreto al presidente della Repubblica ha fatto pensare agli interpreti che egli possa spiegare tutti i poteri che utilizza nella promulgazione della legge: esame di legittimità e di merito ed eventuale rinvio. Il rinvio comunque è consentito solo qualora non precluda l’esercizio della delega da parte del governo.

 

Gli altri adempimenti prescritti dalla legge di delegazione possono essere i pareri della Conferenza Stato-Regioni ovvero delle Commissioni parlamentari (ordinarie o costituite ad hoc, anche bicamerali), che il Parlamento dispone di acquisire. In questo caso si tratta di pareri obbligatori (da acquisire) ma non vincolanti per il governo, e questo per tutelare il potere del Parlamento, che deve correttamente esercitarsi al momento della delegazione e non successivamente con altri atti ed organi che possano modificarne la volontà in itinere.

 

Dal quadro della disciplina riportata emerge infine il divieto di sub-delegazione, per tre ragioni: l’art. 76 Cost., dispone che l’oggetto della delega è l’esercizio della funzione e non la funzione che resta in capo alle Camere; l’art. 77, co. 1, Cost. dispone che siano le Camere a delegare e nessun altro; a rigor di logica il delegato non può coincidere con il delegante. È possibile che il governo deleghi se stesso ad adottare i soli regolamenti amministrativi previsti dall’art. 17, co. 1, legge n. 400 del 1988, fonti, come noto, di livello secondario ed amministrativo, che possono essere annullate con un ricorso di chiunque ne abbia interesse innanzi al Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.), a differenza dei decreti legislativi (oggetto del meno accessibile giudizio innanzi alla Corte costituzionale).

 

 

  1. Considerazioni pratiche

 

Da un punto di vista pratico è possibile osservare quattro principali tipologie di delegazione legislativa; si riporta di seguito la traccia delle categorie di leggi che è tratteggiata in S. Ceccanti, Decreti legge e decreti legislativi in Italia, in Forum di Quaderni Costituzionali Rassegna, 4/2014 (già consegnato dal professore agli studenti, del quale si suggerisce l’approfondimento)[1]:

  1. la più frequente, pari negli ultimi anni a più di un terzo, è quella delle leggi omogenee con deleghe di completamento (es. professioni sanitarie);
  2. segue in poco più di un quarto dei casi la pratica di leggi omnibus con deleghe, in genere in connessione alle manovre finanziarie, di carattere per lo più micro-settoriale, la tipologia più contestata;
  3. si hanno poi in un quinto dei casi leggi omogenee di delega, che affermano in modo più solenne l’indirizzo politico, come nella passata legislatura il federalismo fiscale
  4. infine per il restante quinto si hanno deleghe periodiche come quelle per il recepimento della normativa comunitaria.

Scendendo dalle leggi alle singole disposizioni di delega, ed avere quindi una consapevolezza ancora più mirata del fenomeno, queste ultime possono essere suddivise in cinque tipologie:

  1. deleghe di riforma,
  2. deleghe di riassetto e miste,
  3. deleghe per l’attuazione di accordi internazionali,
  4. riapertura dei termini.

 

 

  1. Conclusioni sistemiche

 

In conclusione si può osservare come all’impianto costituzionale siano state aggiunte almeno due varianti: la delegazione a più fasi (bifasica o polifasica) con cui il governo esercita di fatto una potestà legislativa sulla materia delegata anche oltre il termine definito così come pensato dai costituenti; e la delegazione che coinvolge il parere di altri organi parlamentari ovvero extra parlamentari, uscendo dal circuito costituzionale Parlamento-governo.

Inoltre si nota che lo strumento della delegazione è stato sempre più utilizzato dal governo dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 360 del 1996, con cui è stata interrotta la prassi della reiterazione dei decreti-legge. Da quel momento il governo ha ripiegato sull’utilizzo sempre più modellato secondo le esigenze della decretazione delegata. Pertanto esso è diventato l’atto principale di attuazione dell’agenda politica di pazzo Chigi.

 

 

  1. Il caso della legge c.d. Madia

 

La legge n. 124 del 2015, c.d. “Legge Madia” è un tipico esempio di legge omogenea di delega, recante disposizioni di delega di riforma, in questo caso per la riforma della Pubblica Amministrazione.

Si allega il testo della legge e il testo (con tagli e sottolineature) della sentenza della Corte Costituzionale n. 251 del 2016.

Il punto è questo: nella legge di delega l’art. 11 (e altri simili) prevede la richiesta di un parere alla Conferenza Stato-Regioni (e Conferenza Unificata). La Corte ritiene che lo strumento del parere non sia sufficiente, essendo necessaria un’intesa (strumento giuridico più forte, in cui la volontà delle Regioni si manifesta in modo più efficace). Questo perché alcune materie oggetto della delega, secondo la Corte, sono non di competenza dello Stato, bensì concorrente ovvero regionale. Pertanto, in virtù del principio di leale collaborazione, è necessario recuperare il più alto grado di coinvolgimento delle Regioni, con uno strumento giuridico più forte (l’intesa) rispetto a quello previsto dalla legge (il parere).

Non sono incostituzionali tutti i decreti legislativi attuativi delle deleghe censurate (vedi punto 9 della sentenza allegata)

 

 

  1. Le deleghe e il Governo dimissionario

 

Quando un Governo è dimissionario, tra il momento delle dimissioni e il momento della nomina e giuramento del successivo governo, può compiere gli atti di ordinaria amministrazione e deve astenersi da compiere atti di straordinaria amministrazione. Bisogna chiedersi che natura debba attribuirsi agli atti del Governo necessari all’adempimento alla delega (richieste di pareri, comunicazioni con gli organi coinvolti ed anche adozione dei decreti legislativi).

Sul punto si rammenta (ringraziando il dott. Valerio Di Porto) che a Governo dimissionario e in prossimità dello scioglimento o a scioglimento avvenuto, il Governo, nel passato, ha continuato a dare attuazione alle deleghe e il Parlamento è stato convocato per i pareri.
Per limitarsi al precedente della scorsa legislatura: il presidente del Consiglio Monti si dimette il 21 dicembre; il 22 dicembre vengono sciolte le Camere; il Governo dimissionario:
adotta in gennaio lo schema di decreto legislativo  recante individuazione di ulteriori incarichi che comportano l’obbligatorio collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari e degli avvocati e procuratori dello Stato (atto del Governo n. 539: la legge delega à la legge “Severino”, 6 novembre 2012, n. 190) e lo presenta alle Camere il 29 gennaio 2013; la Commissione Giustizia della Camera approva il parere il 6 febbraio, a poche settimane dalle elezioni;
presenta alle Camere il 28 dicembre 2012 lo schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2009/29/CE che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (atto del Governo n. 528: legge n. 96 del 2010); i pareri delle Commissioni Ambiente e Politiche dell’Unione europea della Camera vengono espressi l’11 febbraio 2013.

Oltre agli schemi di decreti legislativi, il Governo ha presentato, a scioglimento avvenuto, schemi di decreti ministeriali, D.P.C.M., D.P.R. … di seguito il link per verificare quanto sostenuto:

http://leg16.camera.it/136?xml=AttiGoverno/ElencoNumerico&stile=AttiDelGoverno/attiGovernoCompleto&vis=1#single_content_5711.

Nelle ultime legislature è prassi normale.

Nel gennaio 2013, la Camera ha approvato anche leggi costituzionali di revisione degli statuti speciali.
Il dott. Di Porto (che si ringrazia) ricorda anche che già nella XIII legislatura, i decreti legislativi di orientamento in agricoltura, settore forestale e pesca ebbero tutto l’iter, dall’approvazione preliminare in Consiglio dei ministri a quella definitiva, a Camere sciolte ma allora il Governo non si era dimesso: lo fece il giorno dopo le elezioni.

 

 

 

[1] Cfr. http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0466_ceccanti.pdf.

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